（上篇請見：〈【投書】春嬌與志明的都更夢：談台北市獨有的「自劃更新單元」程序（上）〉）
關於台北市與新北市都更法規的差異，我們先來看《都更條例》怎麼規範、大法官又怎麼說。
且慢，先不要看到法條就眼神渙散，現在就讓我們來揭開法條的面紗。《都更條例》第23條第1項：「未經劃定或變更應實施更新之地區，有第6條第1款至第3款或第6款情形之一者，土地及合法建築物所有權人得按主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施都市更新事業。」
簡單地說，在未經政府劃定應實施更新的地區，只要符合某些情形，並按該縣市的劃定基準，也可以依照《都更條例》第22條所定程序，自行劃定更新單元來申請都更。
接下來就是關鍵條文。《都更條例》第22條第1項規定：「經劃定或變更應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關依第29條規定審議核准，自行組織都市更新會實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之；變更時，亦同。」
大多數人看以上這個條文，會一氣呵成連貫地把這所有程序，即「自行劃定更新單元」、「舉辦公聽會」、「擬具事業概要」，合併歸納在申請事業概要的階段，但是，唯獨台北市卻另闢蹊徑，把「自行劃定更新單元」從事業概要的整體程序抽離出來，逸脫事業概要的嚴謹規範。
立法者之所以嚴謹規範「事業概要」，正因為這影響民眾權益
為什麼都更條例在事業概要階段規範了這麼多嚴謹的要件？主要是因為，事業概要階段的首要任務，就是在確定更新單元的範圍。而就是因為確定更新單元範圍的這件事影響重大，所以才需要嚴謹的要件來規範。
現行《都更條例》第22條的立法理由亦明白指出：「因事業概要涉及更新單元及實施方式之確認，影響土地及合法建築物所有權人之權益，為維護民眾權益，規定主管機關核准事業概要前，應經主管機關之適當組織審議……」由此可知，立法者認為更新單元的確認很重要。正因為更新單元的範圍是事業概要審核的重點，所以才在事業概要階段，要求一定的嚴謹程序。
再者，大法官釋字第709號亦是將更新單元劃定納入事業概要範疇來作解釋。理由書明示：「經由核准都市更新事業概要之行政處分，在更新地區內劃定可單獨實施都市更新事業之更新單元範圍，影響更新單元內所有居民之法律權益，居民如有不願被劃入更新單元內者，得依法定救濟途徑謀求救濟。」據此，不難推論，大法官亦認定事業概要中的核心要素就是劃定更新單元範圍，而劃定更新單元影響居民權益，故不願被劃入者，自得謀求救濟。
舊版《都更條例》關於事業概要之審核程序過於疏陋，被宣告違憲[1] 。大法官釋字第709號明白揭示，舊條文因為應具備之同意比率太低、未設置適當組織審議、且未確保利害關係人知悉資訊及適時陳述意見之機會，故不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。所以，108年新修訂的都更條例，才會將事業概要的同意門檻由十分之一大幅提高為二分之一，且設置了適當組織（審議會）來公開審議事業概要，還增設一些確保民眾知悉權、參與權以及資訊公開的措施。
須強調的是，事業概要的核心，就是劃定更新單元。釋字第709號解釋將事業概要的程序視為如此重要，將舊法宣告違憲，新法也根據該解釋意旨，將事業概要的程序修改得更加嚴謹。既然台北市將劃定更新單元從事業概要的嚴謹保護傘中抽離出來，也應該將這些法定的嚴謹程序，一起規範在劃定更新單元的程序中才對。否則，北市自劃更新單元將形同法律與憲法的化外之地。
北市的自劃更新單元程序，不符合憲法要求
事業概要的首要任務就是劃定更新單元，正因為劃定更新單元影響單元內、外居民的權益，所以需要嚴謹的正當程序，才能維護民眾的權益。舊《都更條例》有關事業概要係規定十分之一的同意門檻，這門檻都被大法官以欠缺代表性而宣告違憲了，更何況台北市自劃更新單元，居然毫無同意門檻的限制，不用驚動大法官，春嬌和志明就容易依循大法官的邏輯斷定，台北市的相關規定違憲！
須澄清的是，台北市不是不能有獨立的自劃更新單元程序，畢竟，每個縣市都可自訂更新單元劃定基準。但是，另外獨立的程序不能逾越母法的規範，怎麼相較於母法，北市的自劃更新單元程序反倒擴張政府的裁量權、削弱人民的權益、一切放寬的程序要件，彷彿都朝建商的便利傾斜而去？
再怎麼說，即便將整個程序由事業概要中抽離出來，還是不應該掏空原本《都更條例》所規範應踐行的正當行政程序與同意比率。台北市的都更規定這麼繞來繞去，百轉千迴，利害關係人的權益就這麼飄盪在一片混沌虛無之中，與母法斷了聯繫，也脫離了憲法的終極保護。
該嚴的鬆，該鬆的嚴，邏輯錯亂的立法
春嬌和志明又產生了另外的疑惑：那麼，如果台北市的房子位在政府劃定應實施之更新地區內，程序上有不同嗎？
是的，若都更基地位在政府已劃入的更新地區內，劃定更新單元反而納入事業概要，一切回歸事業概要的所有程序辦理。這下他倆更困惑了，在政府沒有劃定應實施更新的地區，理論上房子應該比較沒有更新的必要，照理來說，程序不是應該更嚴謹才對，怎麼反而程序更鬆散、民眾的權益更沒保障？
春嬌和志明的疑惑也是許多人的疑惑。台北市審核自劃更新單元案，無論准駁與否，僅因一人之申請即可發動行政程序，即讓多數人面臨財產權與居住自由受侵害的危險，不但毫無代表性，且剝奪利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，架空《都更條例》、違反憲法保障人民財產權之意旨甚明。誠如學者陳立夫擲地有聲的見解：「更新單元的核定，完全沒有民眾參與，但更新單元被核定後將來會影響後面的程序。換言之，在更新地區以外的地區實施都市更新事業，其程序要求，居然比在更新地區內更寬鬆。所以這是一個立法思維的大謬誤！」[2]
春嬌與志明查詢歷年來的《台北市都市更新自治條例》，發現民國100年11月10日是重要的分水嶺。在此之前，於未經政府劃定應實施更新地區自劃更新單元，應核轉「都市計畫委員會」審議通過，且所應符合的劃定基準與評估標準，須在「事業概要」內載明。但不知因為何人何事，之後《台北市都更自治條例》就修改了，自劃更新單元變成免送「都市計畫委員會」公開審議，改由主管機關審核通過後即可，也刪除了須在「事業概要」中載明劃定基準與評估標準的規定 [3] 。於是，北市法規就像斷了線的風箏，沒有了任何羈絆，飄得又高又遠，長成現今的奇怪樣貌。
殊不知，最開始的程序應該最謹慎、最小心，日後的各階段才能行得穩健。否則，一味追求簡單、快速與便利，如此粗糙輕率的程序，等於是日後無盡紛爭的煉蠱場。一開始就不透明，極易引發民眾對於政府與實施者的不信任，日後居民抗爭所引發的社會成本，反而會嚴重拖累後續都更行進的腳步，損及民眾對政府施政的信心。
行政法院不宜適用牴觸法律的地方法規
重要的是，基於法律優位原則，《都更條例》應優先於台北市自訂的《都更自治條例》與行政規章。根據《地方制度法》第30條規定，自治條例（自治規則）與憲法、法律或基於法律授權之法規牴觸者，無效。換句話說，各地方自治團體所訂相關自治條例或自治規則須不牴觸憲法、法律者，始有適用。
《台北市都更自治條例》與相關規章中關於「自劃更新單元」之程序規定，明顯逸脫《都更條例》中事業概要的立法意旨，既無同意比率之要求，又不需審議會審議，民眾的知悉權參與權欠缺保障，更新單元核准後無需通知相關權利人，更有礙當事人救濟權之行使。如此明顯牴觸法律的地方法規，居然行政院與中央主管機關亦視而不見，也真是奇譚。
通常行政法院對於地方自訂的法規，很少去檢視是否符合上位階的法律或憲法之意旨，但仍有令人眼睛為之一亮的優質判決出現。有一棟位在仁愛路靜巷、屋齡僅12年的五層樓住宅，儘管毫無都更必要，仍被北市府劃入「更新地區」，而建商已取得街廓內地主之同意門檻，即將改建大樓。苦主提告，台北高等行政法院100年訴字第883號判決明白揭示：「台北市都市更新自治條例及其授權訂定之自治規則，除不得牴觸憲法、都市更新條例及其授權訂定法規之規定外，亦須符合都市更新條例之立法意旨，且不得逾越都市更新條例規定之限度或對人民之自由權利增加法律所無之限制。」鏗鏘有力的論述，值得一再被傳頌！[4]
公益性與必要性，應是都更的最高指導原則
查詢了許多都更案例以後，春嬌與志明百思不得其解，究竟政府核定更新單元（事業概要）的考量為何？是要幫助建商，盡量拿到最大塊最完整的建築基地，爭取最高的容積獎勵，推升重建後最大坪效？還是心懷都更初衷，向著公益的標竿勇敢前進？
要怪就要怪「公益」這個概念虛無飄渺，難怪都更官員自始至終都無法抓住它。令人錯愕地，就連行政法院都曾在判決中指出，自行劃定更新單元係著重於更新單元內「所有權人之利益最大化」[5] ，還好，經上級審法院釐清，都市更新皆應具備公益，私法合建行為才是謀求權利人之最大利益。現實上，大家心照不宣的是，許多自劃更新單元的案件中，公益的成分偏低，反而是「建商的利益最大化」。
用「多數決」來決定他人的財產，到底是多數民主，還是多數暴力，取決於是否有足夠之公益性與必要性。期許公務人員與審議委員拿出勇氣，如果沒有公益性或必要性，就不該把任何人的土地劃入都更單元、就不該核准任何的事業概要、事業計畫與權變計畫！畢竟，增加的容積獎勵、增加的建築量體，種種加諸在土地上與這個城市的巨大負荷，都將回歸全民共同承擔，而利潤卻始終掌握在極少數財團的手裡。政府似乎還不願認清事實，如果主管機關能夠將建商與住戶立於平等地位，公開透明地進行所有行政程序，實實在在地看顧人民的權益，都更就不至於如此牛步！
北市的自劃更新單元程序，應回歸《都更條例》的嚴謹要件
春嬌與志明還有一個疑問。民國102年4月大法官釋字第709號解釋公布迄今多年，最遲在108年1月都更條例修法之後，台北市不是就應該修改不合法的都更法規了？但令人失望的是，北市府於109年7月修正公布的《台北市都市更新自治條例》與109年11月修正發布的《台北市自行劃定更新單元重建區段作業須知》，仍繼續沿襲自訂的舊法規架構，還是持續把「自行劃定更新單元」從「事業概要」程序中抽離開來，架空都更條例以及憲法保障人民財產權與居住權的意旨。
其實，志明與春嬌並不反對都更，但是他們不希望自己辛辛苦苦省吃儉用買來的房產，在最初始的階段，即因為不透明的程序，莫名其妙地「被突襲式地都更」。志明與春嬌決定：小老百姓無意擋人財路，但若有人想要斬斷我們的生路，我們必不沈默！
台北市把自劃更新單元法規，從事業概要的嚴謹要件中獨立出來，己經經過了許多年。請問應盡督導之責的中央主管機關，還有法律人才濟濟的北市市議員與北市都更處官員，為什麼還矇住雙眼、摀住耳朵，看不見也聽不見人民的建言，只會千篇一律地回覆「一切依法行政」。到底這種凌駕於法律與憲法之上的怪奇法規，還要歹戲拖棚多久？
春嬌與志明的都更夢
我有一個夢，有一天這個國家將真正奮起，實踐都更條例「增進公共利益」的真諦。
我有一個夢，有一天平民、弱勢者與建商財團能夠平起平坐，坐在都更平等的談判桌上。
我有一個夢，有一天政府官員、審議會和行政法院在審核都更案是否合理合法的時候，不會以任何人的利益最大化為考量，而是根據公益性與必要性來作出良心的判斷。
我有一個夢，有一天都更法令資訊不對等的鴻溝可以被弭平，不同意都更的人不再被抹黑成貪得無厭的釘子戶或妨害市容的老頑固，同意戶與不同意戶的意見都可以被平等尊重。
我有一個夢，有一天那些曾被都更綑綁、受壓迫掠奪的土地，能夠轉化成為自由與公義的綠洲。
我有一個夢，有一天在那無人聞問、陽光射不進來的角落，在那真正需要都更之處，政府可以主動幫民眾一把，齊心協力為公共安全和良好的居住環境而努力。
我有一個夢，有一天政府會與平民和弱勢者站在一起，建商與財團不能再借用或高舉公權力的大槌，通往土地正義的道路不再有任何人的血淚犧牲，公益的榮光能照耀國家土地的所有法令政策。
（作者為都更法律多年研究者。）
[1] 關於事業概要應具備之同意比率，舊《都更條例》第10條已被釋字第709號宣告違憲，108年修法後，比率由十分之一提高至二分之一。
[2] 陳立夫，〈都市更新與居住正義──從文林苑案談起〉座談會會議紀錄，月旦法學雜誌，206期，頁285-286，2012年11月。
[3] 以民國94年7月的版本為例，《台北市都市更新自治條例》第15條第1項、第2項明定：「未經主管機關劃定應實施都市更新之地區，其土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業者，應符合第12條規定，且更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況應符合評估標準表所列規定，並於更新事業概要內載明。前項自行劃定之更新單元，應送經主管機關核轉本市都市計畫委員會審議通過後，公告實施之。」但100年11月的版本中，前述條文修改為：「依都市更新條例第11條自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業者，其劃定基準應符合第12條及更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表所列規定，其裁量基準由主管機關定之。前項自行劃定更新單元，申請人應於主管機關審核通過後，6個月內擬具事業概要或更新事業計畫報核，逾期未報核者，應依前項規定重新辦理申請。」
[4] 另請見最高行政法院104年判字第772號判決：「都市更新條例及其授權訂定之法規，應優先於台北市都市更新自治條例之規定為適用。因此，在台北市辦理民辦都更，是否係依都市更新條例第11條規定自行劃定更新單元，不以形式上符合台北市都市更新自治條例第12條規定，及更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表所定之標準為已足，仍須實質符合都市更新條例規定之意旨。」
[5] 台北高等行政法院103年訴字第615號判決：「惟劃定更新地區之更新單元與自行劃定更新單元比較之，前者著重於都市整體利益之考量，增進公共利益；而後者之目的在於自行劃定更新單元內土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，則著重於更新單元內所有權人之利益最大化，兩者有間。」
分享圖文請註明出處，未經本站同意不得轉載
瀏覽次數：3494
