志明和春嬌是一對夫妻，兩人婚後胼手胝足日夜打拚，好不容易在台北市和新北市各購置了一間房子。夫妻倆是這樣打算的：台北市志明名下的房子，現在租給人家，以後就給小孩子成家用；至於新北市春嬌名下、現在全家住的房子，以後退休兩人就在那裡養老。
怎知，一覺醒來，同時有建商看上他們的房子，想進行都更。志明收到北市建商「自劃更新單元說明會」的通知書，而春嬌收到新北建商「事業概要公聽會」的通知書。兩人一則以喜、一則以憂，有人說都更可以不花一毛錢換豪宅，但是又有人說不同意戶的房子會被拆光光。苦惱的兩人為了瞭解真實狀況，開始踏上都更的研究之路……
民辦都更申請案的步驟
若要進行都更，理所當然，中央與地方的法令皆須遵守。大致上，中央法律位階的《都市更新條例》（簡稱《都更條例》）是原則性的規定[1] ，而地方政府依據《都更條例》授權所訂的都更相關法規，則趨於技術面與細節面。一般人會把目光焦點集中在《都更條例》上，至於地方政府自訂的法令規章，因為太過瑣碎繁雜又疊床架屋，除非自己或親朋好友有切身經驗，否則自然較少受到檢視。
依《都更條例》的規定，民辦都更的申請案，若不是採「協議合建」的實施方式，大致須經過「事業概要」、「事業計畫」、與「權利變換」三大階段。其中第一個階段「事業概要」，最重要的任務在於「確定更新單元」；若是實施者[2] 已取得「事業計畫」法定的同意比率，那麼就可以跳過這個階段，直接進入「事業計畫」，由主管機關審查「更新單元」的範圍，檢視實施者的規劃是否合理合法。
「更新單元」指的是可單獨實施都市更新事業之範圍，簡單地說，就是都更基地的範圍。所有都更案都從更新單元的確定開始。一旦被政府核准確定，不僅單元內的居民立即要面臨都更程序，單元外的鄰近居民也會受到不同程度的影響，想要加入的、不想要加入的，都必須有所動作、做足準備，才能積極捍衛自己的權益。如大法官羅昌發所揭示，「更新單元為都市更新之核心元素。更新單元之劃定，影響被劃定於更新單元內或被排除於更新單元外之所有權人之權益，至為重大。」
台北市全國獨有的「自劃更新單元」程序
台北市有個與眾不同的都更法規：倘若都更基地位於未經政府劃定應實施更新之地區，須先申請「自行劃定更新單元」，經市政府審核通過後，才能繼續進行下個「事業概要」或「事業計畫」之階段。
然而，綜觀國內其他直轄市的作法[4] ，無論都更基地是否位於政府劃定之更新地區，政府審核民眾自行劃定更新單元，係包含在「事業概要」或「事業計畫」階段內，並未跳脫出來成為獨立的程序。也就是說，除了台北市以外，國內各縣市都是在「事業概要」或「事業計畫」階段來確定更新單元的範圍。而北市的自劃更新單元程序，則是提前掀開了都更潘朵拉的盒子。
從外觀形式上來看，台北市把「自劃更新單元」從「事業概要」程序中抽離出來，多了一道先行的程序，好像特別謹慎，實則弄巧成拙。怎麼說呢？我們就以志明和春嬌位在台北市與新北市的房子為例說明。兩人名下的房地，皆位於未經政府劃定應實施更新的地區，同時有建商想把他們的房子劃進更新單元裡。平平都是都更的開始，志明與春嬌這兩間房子卻將面臨截然不同的程序。
新北市和台北市的「自劃更新單元」程序，差很大！
新北市與大多數縣市一樣，在「事業概要」的申請中就包括劃定更新單元的申請。事業概要應表明的事項，除了最重要的更新單元範圍外，還包括建築規劃構想、預定實施方式與實施進度、財務規劃構想、以及申請獎勵項目及額度等。建商在申請前，必須先舉辦公聽會，讓單元內所有權人清楚瞭解事業概要之內容；還需努力與居民溝通協調，取得居民的信賴與共識，爭取更新單元內土地及建物所有權之人數與面積至少皆達二分之一的同意。
除此之外，新北市政府尚須遴聘學者、專家、社會公正人士及相關機關代表，組成都更及爭議處理審議會，以「合議制」及「公開方式」辦理事業概要的審議。春嬌或任何人民、團體得在審議會審議前，以書面向主管機關提出意見，由其參考審議；甚至審議會在審議時，春嬌或有關之人民、團體，還可列席陳述意見。倘新北市核准了事業概要，亦表示更新單元的範圍已告確定，主管機關不僅要公告，還須將事業概要一一通知春嬌以及更新單元內所有的土地、合法建物所有權人及他項權利人等。春嬌或鄰居們若不願自己的房地被劃入單元內，可以立即提起行政救濟。
反觀在台北市，志明面對的是截然不同的程序。
不公開、不透明、無代表性、剝奪人民參與權與知悉權
在台北市，於未經政府劃定應實施更新地區辦理都更，必須先經過市府審核「自行劃定更新單元」，審核通過後，才能續行事業概要等階段。因為自劃更新單元與事業概要的程序脫勾，所以自然地相關程序也脫離《都更條例》有關事業概要的規範，而變成依據台北市自訂的法規處理。[5]
建商在申請劃定前，不需召開程序較嚴謹的「公聽會」，只需召開較簡單的「說明會」[6] 。在說明會中，建商所傳達的都更法令規定及程序，不會有都更處的官員或專家學者出來澄清；建商即便把未來形容得天花亂墜，也無需負責。建商申請時，只需有單元內一位土地及合法建物所有權人即可提出申請，不需徵得一定比率之同意。雖然建商仍須調查所有權人參與更新的意願，但到底要多少人表達有意願，北市府才會核准；到底要多少人表達無意願，北市府才會不准，這一切根本沒標準。也就是說，只需「申請人」一人同意劃定範圍，其他人參與更新的意願，比例可能從0到100，但北市府皆可核准或不核准更新單元的劃定！
更奇特的是，北市自劃更新單元申請案，竟只需市府內部閉門核准即可，無需經過審議會的公開審議。儘管北市法規中提到，若自劃更新單元申請案，案情複雜或經都發局認有必要時，得將申請案提審議會討論，但案情複雜或有無必要之認定，標準在哪，無從得知。什麼樣的案子才是複雜、才有必要，一切都由市政府內部說了算。[7]
尤其匪夷所思的是，建商劃定更新單元不須表明未來都更之實施方式，亦無需提出建築設計、財務計畫或申請多少容積獎勵等事項。所以，在這整個過程中，政府與志明都處在相對「無知」的狀態下，連建商未來要用「協議合建」還是「權利變換」哪種實施方式都不清楚，連建商想要蓋幾層樓、幾棟樓也不知道。
志明面對的是一團混沌，什麼都不明瞭，自無從提出任何意見；即使他有意見，也只能在說明會中向「建商」陳述，沒有任何機會或場合去向「主管機關」主張；即便他主動寫信給市府，北市府也沒有規定須將他的意見納入此案紀錄或納入參考。如果申請案被核准，因為志明不是這個行政處分的相對人（申請人），北市府壓根不必通知他，除非志明天天叫小孩上網查詢都更處的公告，否則他和附近住戶們可能渾然未知，自己的土地建物已被劃入更新單元。光陰似箭，等到建商申請「事業概要」或「事業計畫」被核准時，志明和鄰居再回頭主張不要被劃入更新單元，通常已過該行政救濟的時效，無法挽回。
簡單地說，北市的自劃更新單元程序，只需一位所有權人發動，即可開啟都更的第一道程序；沒有同意門檻之限制，亦無需公開的審議會審議；居民更無從適時向主管機關提出意見，事後也不會得到任何通知。換句話說，即便目前更新單元內只有一人同意都更，即便那一人的土地僅占更新範圍小小的比例，建商都可以利用該土地向外圈地，把別人家的土地建物劃進更新單元裡，迫使其他多數所有權人加入都更無法預測的多階段行政程序，財產權與居住自由將面臨愈來愈嚴重的限制甚至剝奪。大法官李震山、陳碧玉即在釋字第709號的意見書中指出，不願或不能參與都更者的許多權益都可能受到侵害或限制。
更新單元劃定帶來的強大後座力
在劃定更新單元階段，有些鄰居會鼓吹志明，建商的說明會只是約略講講都更雛形和調查意願而已，不要緊張兮兮，千萬不要提早放棄以後住豪宅的機會；「參與更新意願書」上先勾選有意願再說，等之後事業概要或事業計畫階段，整體輪廓較清楚，再來仔細考慮即可。同時間，政府和建商的口徑一致，皆輕描淡寫地說，劃定更新單元並沒有任何強制力實施都更。
但志明還是覺得很納悶，我對於建商未來的規劃完全不知道，那現在是要表達什麼意願？我要根據什麼來判斷要不要參與都更？我連建商的名字都沒聽過呢！他靈光一閃，想到可以上網問谷歌大神，這才赫然發現，歷史告訴我們，查詢建商的信譽很重要。他繼續研究都更法規，並鑽研無數的都更血淚案例，鑑往知來，這才恍然大悟：一旦自己的房地被政府核准劃入更新單元，他將被迫捲入接下來的所有都更程序，只能陪這位特定的建商玩到底。是住豪宅的美夢成真？還是財產權與居住自由被侵害？這一切已脫離了志明的單獨決定領域，而轉送到建商、政府與鄰人集體決定的手裡。
嚴重的是，因為北市府一再宣傳自劃更新單元「沒有強制力實施都更」，所以大多數民眾並沒有任何警覺，──一旦被劃入更新單元，接下來每個都更階段都是以這個最初的行政處分做基礎。如果沒有在第一時間提起行政救濟的話，接下來的各個階段，因為各有該階段須審核的重點，政府官員、審議會、訴願機關、甚至行政法院，幾乎不會回頭審視前階段更新單元的劃定是否合理合法、是否具備公益性與必要性。
對於不同意戶而言，隨著各階段程序的進行，自己的財產權與居住自由所受到的限制也愈來愈大，甚至會被完全剝奪，而這一切的紛擾都是從那個「沒有強制力、卻有跨程序拘束力」[8] 的行政處分開始的。
相對地，建商站在資訊的制高點，掌握了資訊不對稱的絕對優勢，屆時原本不同意的志明，迫於已被劃入更新單元之情勢，又害怕房子被建商或政府強拆，極可能不得不轉向同意。在最初始的階段，知悉權與參與權嚴重被剝奪的志明，位在台北市的房地就由著台北市自訂的條例規章，不明不白地被迫捲入都更漫長的紛紛擾擾中。
同時間，春嬌位在新北市的房地也因著事業概要核定被劃入更新單元，但整個程序受到《都更條例》多一點的保護，春嬌的參與權與知悉權有受到基本尊重，居民們可以在資訊較為充分的情況下作出決定，超過二分之一的同意比率，亦較能真實反映當地住戶的共識。當建商的事業概要通過審議，春嬌也會在第一時間接到政府的通知，清楚得知自己的房地被劃入更新單元，她也可以考慮下一步要不要採取什麼行動。
春嬌和志明會問，一樣是房子，在哪裡都更怎麼差那麼多？相同的事情，不是應該用相同的程序處理嗎？不是都應該依照《都更條例》的規範走嗎？
（作者為都更法律多年研究者。下篇請見〈【投書】春嬌與志明的都更夢：談台北市獨有的「自劃更新單元」程序（下）〉）
[1] 為因應潛在災害風險，加速都市危險及老舊建物重建，政府另訂有《都市危險及老舊建築物加速重建條例》，並非本文討論範圍。
[2] 「實施者」依《都更條例》第3條第6款的定義，係指依本條例規定實施都市更新事業之政府機關（構）、專責法人或機構、都市更新會、都市更新事業機構。「都市更新事業機構」即俗稱的建商，本文以下所稱之「實施者」則專指民辦都更的建商。
[3] 「事業概要」與「事業計畫」階段， 都更條例都規定需取得一定的同意比率。若都更案一開始申請時，實施者即已取得「事業計畫」所需之較高同意比率，就可以免擬具事業概要，而逕行擬訂「事業計畫」辦理。詳細內容請見《都更條例》第22條第2項。
[4] 相關規定舉例：《新北市都市更新單元劃定基準》、《桃園市都市更新單元劃定基準》、《台中市都市更新單元劃定基準》，《台南市都市更新單元劃定基準》，《高雄市都市更新自治條例》。
[5] 相關規定包括：《台北市都市更新自治條例》、《台北市自行劃定更新單元重建區段作業須知》、《台北市自行劃定重建更新單元召開更新單元範圍內說明會及相鄰土地協調會須知》、《台北市自行劃定更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準》、《台北市自行劃定更新單元重建區段空地過大基地認定基準》等。
[6] 「公聽會」與「說明會」二者嚴謹度有別。「事業概要」應舉辦的公聽會，應邀請有關機關、學者專家及當地居民代表及通知更新單元內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人參加，並以傳單周知更新單元內門牌戶；而「自劃更新單元」所應召開之說明會，僅需通知更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人、里長及台北市都市更新處。
[7] 值得注意的是，高雄市早在民國101年的《高雄市都市更新自治條例》第6條即規定，於未經政府劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元者，應經過「都市更新及爭議處理審議會」審議通過。
[8] 「跨程序拘束力」指的是對同一處分機關，前一處分對於後續之處分有拘束效力。請見翁岳生編《行政法（上）》頁516-517，元照出版，2006年10月。
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