圖片來源:天下資料,鍾士為攝。

都市更新條例(下稱本條例)歷經數年審議,第9次修法終於在2018年12月28日經立法院三讀通過。這一次,除了就原本的67條條文進行修正,並新增部分條文[1],總計條文有88條,修正幅度為歷來最多的。

這些新修內容,固然有許多進步的亮點,限於篇幅無法贅述;不過,在立法過程中因有不同版本的整合,加上建築業者的強力遊說,部份條文反而扭曲了原本的立法方向。筆者擔心如此妥協的版本不僅未釐清爭議,反而容易滋生疑義、增加亂源,故以本文提出幾個可能對往後都市更新有疑義的課題,提供主管機關再訂定相關子法的參考,也提醒有機會參與都更的廣大民眾自行注意。

「一案公司」有法擋嗎?

實施都更的事業機構信用好壞,影響更新單元內相關權利人的權益極大。且都市更新實施期程甚久,如果遇到財力不足的「一案公司」,對相關權利人至為不利。因此,立法者除了應建立安全機制,確保財務可行外,為了避免都更機構良莠不齊、影響推動更新,更應該限制實施者具有一定資格。

不過,本次修正僅消極的要求「充分揭露,作為所有權人同意與否之判斷參考」,於第36條[2]第2項規定:「實施者為都市更新事業機構,其都市更新事業計畫報核當時之資本總額或實收資本額、負責人、營業項目及實績等,應於前項第二款敘明之。」簡單的說,法律對於委任專業機構的經驗條件,並無任何限制。參與都更的地權人必須自己慎重選擇,後果自負。

此外,對於實施都更的財務周轉風險,原本內政部草案規定應將在建工程一併強制信託,且包含續建機制。但行政院審查後卻僅於同條第3項規定:「都市更新事業計畫以重建方式處理者,第1項第20款實施風險控管方案依下列方式之一辦理:1.不動產開發信託。2.資金信託。3.續建機制。4.同業連帶擔保。5.商業團體保證機制。6.其他經主管機關同意或審議通過之方式。」

上述方式,幾乎是完全參考預售屋的規定[3]。然而,以重建方式之都市更新事業,相較於一般預售屋交易,其關係尤為錯綜複雜。例如,上述6種風險控管方案要擇一辦理,究竟其信託機構之選定、信託契約內容是否公平合理?資金信託、不動產開發信託之信託財產(資金)動支運用,其決定權為誰?有無監督機制?又實施者如無法續建時,其信託受益權有無轉讓規定?規定如何?在在需要主管機關仔細斟酌。

放任誰都可「代理」實施

同樣的,對開發商不信任,想要自力更新的人,自組都市更新會要選擇協力廠商,也要慎思明辨。

由於更新會之成員及理監事大都不諳法令,對更新事業之權利義務不甚了解,尤其是欠缺專業技術及資金來源,都會影響事業推動。故本次增訂第28條規定:「都市更新會得依民法委任具有都市更新專門知識、經驗之機構,統籌辦理都市更新業務。」

然而,對於其資格條件卻未予規範[4],所謂的「代理實施者」又良莠不齊,甚至有的業者竟然是一般的建設公司,更有者以○○建築經理公司為名號,資本額卻僅數百萬元而已[5],如何能協助都市更新之推動?

此外,從前述條文語意來看,只有更新會才可以委任代行機構,那麼更新會與代行機構的權利義務為何,尚待主管機關釐清。另一方面,實務上許多案子並未成立更新會,直接由多數地主決議以該代行機構為實施者,假如該代行機構違反委任契約,參與的地主竟然無法變更,萬一誤搭賊船,難道政府見死不救?

筆者認為,為使自力更新可以順利運作,宜儘速參考日本的做法建立「都更事業代行」制度,才可能提升專業品質,提供更新會實質的協助,強化輔導自主更新,以利更新推動。

在未建立制度前,建議各級主管機關應該加強宣導「都市更新會需慎選代行機構」,並彙整目前的委託代行契約內容,對於委任項目、相關權利義務事項以及收取報酬等事項,訂定更新會委任代行機構的定型化契約範本,並依消保法規定研訂相關契約應記載與不得記載的事項,讓更新會參酌利用。

更新事業、權變計畫可「分送」

再則,本次修正第37條第4項後段規定:「所有權人對於公開展覽之計畫所載更新後分配之權利價值比率或分配比率低於出具同意書時者,得於公開展覽期滿前,撤銷其同意。」相較原條文(現行第22條)規定,土地所有權人原則上可在「公開展覽期滿前,撤銷其同意」,除了實施者舉證「出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者」不得撤銷,修法後則要求所有權人如要撤銷其同意,須自行舉證「公開展覽之計畫所載更新後分配之權利價值或分配比例低於出具同意書時者」才可以撤銷。

常言道:「舉證之所在,敗訴之所在」,為避免此修正對於參與的所有權人不利,故配套要求實施者於徵得所有權人同意時,應提出權利變換計畫的分配內容以供檢核,即更新事業計畫與權利變換計畫同時報核併送(簡稱「併送」),此乃本條例47條草案(2018年5月協商版本)之重點。不料在去年12月24日黨團協商時被翻盤,在國民黨李彥秀委員強力要求下,行政機關棄守,同意更新事業計畫與權利變換計畫改為可「分送」。

制度設計牽一髮動全身,「併送」改回「分送」,將導致整個立法架構垮了一半,可能使前述撤銷同意書的條件形同具文。因為在計畫併送的情形下,事業計畫裡面記載「更新後分配之權利而提供其更新後分配之權利價值比率或分配比率」,既未經專業估價,又未經都更會審議,實際上只是實施者片面之詞,是否可拘束實施者,已有疑義。實施者為了讓事業計畫順利報核,可能虛胖、美化相關數字,使得地主在被勸誘簽下同意書後,也不可能在公展期間行駛撤銷權。無疑地,實施者取得不會被推翻的開發主導權,地主等到權變計畫報核後才發現有問題,也已經為時已晚。如此結果,豈不是嚴重的法律漏洞?

誠摯寄望內政部能夠及時補救,譬如說權利變換計畫書「所載更新後分配之權利價值比率或分配比率」與事業計畫報核之內容不符者,應一併修正事業計畫,賦予地主再度行使同意權,才能得以衡平。

強拆的正當法律程序課題

最後,則是各界關注的「代拆」議題。經過幾次黨團協商後仍然維持既有的「實施者有權代為拆除,及申請地方政府代為執行」基調。但於修正後第56條第2項規定:「實施者依前項第1款規定代為拆除或遷移前,應就拆除或遷移之期日、方式、安置或其他拆遷相關事項,本於真誠磋商精神予以協調,並訂定期限辦理拆除或遷移;協調不成者,由實施者依前項第2款規定請求直轄市、縣(市)主管機關代為之;直轄市、縣(市)主管機關受理前項第2款之請求後應再行協調,再行協調不成者,直轄市、縣(市)主管機關應訂定期限辦理拆除或遷移。」

內政部在新聞稿中提到,實施者應在兼顧現住戶之居住權前提下,在拆除前落實兩公約有關真誠磋商精神進行協調溝通後,始得為之。個人認為,由實施者自行協調,理所當然,應無須落入法律本文,但「應落實兩公約有關真誠磋商精神進行協調溝通」,試問主管機關檢視其過程是否符合的規範為何?而且,實施者申請代執行時,主管機關僅得「以『協調』取代內政部原草案之『調處』,民眾若不服,也不能使用任何救濟程序,以期加速推動都更。」[6]如此規定,是否符合正當法律程序,尚待事後檢驗。

無論如何,個人期盼修法後,主管機關仍應限制實施者如未獲得全體當事人同意,不得放任其「一時生氣就拆了」[7]的鴨霸心態,藉以維護法律正當程序。唯有在程序完備下,基於都市更新為公共事務,公權力適時介入,保障多數人更新的權益,才有正當性。

既期待,又怕受傷害

總之,立法固然無法求其完美,本次修法縱然還是有一些進步性的立法遭到反對而擱置,但也看到期間內政部花敬群政次及營建署長官已經積極爭取協調,雖覺遺憾也不忍苛責,只能留待後續檢討改進。

可是,本文上述所點出的幾點課題,或許是在倉促的時間內完成協商(趕在年底前完成立法),難免思慮未周、顧此失彼而產生立法漏洞,或者是在法律正當程序的要求下仍有更加嚴謹規範的餘地。冀望主管機關在訂定子法時,能戮力設法修補,以免造成執法爭議。

(作者為都市改革組織OURs監事、宏國德霖科技大學不動產經營系兼任副教授。)


[1] 本次修法計有8大重點:
1.增強都更信任(包括容積獎勵標準明確化;擴大賦稅減免範圍,如房屋稅延長減半期間最長12年,與創設協議合建可以租稅減免;修正權變鑑價機制,確保地主權益)。
2.連結都市計畫(增訂更新地區劃定應併同提出都市更新計畫及更新單元劃定基準,均應經都市計畫)。
3.精進爭議處理(包括回應大法官709號解釋,落實程序正義,規定概要實質審議、及聽證程序入法;改變撤回同意書之舉證責任;保留多數決合建,取消代為徵收機制;精進代為拆遷機制;權變未完成拆遷禁止預售)。
4.簡明都更程序(核定前無爭議免辦聽證,全體同意者得採簡易變更程序)。
5.強化政府主導(增訂專章、引進公私協力的評選機制、一定面一以上之公有土地,應採公辦,以維護公產)。
6.協助更新整合(提高同意門檻、協助危老建物更新)。
7.擴大金融參與(得以都市更新基金提供實施經費信用保證機制及明定金融機構對於都市更新之放款,不受銀行法有關建築融資放款額度之限制)。
8.保障民眾權益(為保障經濟或社會弱勢戶之居住權,應由政府透過社會住宅或租金補貼之協助;對於無資力者,應主動協助聲請法律扶助)等重要變革。

[2] 本文以下引述的條次,以12月27日協商時為準。因有兩條(24條之1及12條之1),如再調整,以總統公布為準。

[3] 另補充,其中的不動產開發信託,係由建商或起造人將建案土地及興建資金,信託給某個金融機構或經政府許可之信託業者執行履約管理;工程費用將由受託的金融機構依照工程進度覈實支付,專款專用;當然信託契約中也可以包含續建機制的規範。如果納為權利變換的必要條件,倒也可以達到健全財物之目的。然而卻將信託、續建或其他保證機制切割適用,而且,擇一適用的選擇權又盡歸實施者,試問,如何確保實施者之財務可行,以利推動都市更新?

[4] 原擬於都市更新事業計畫應記載事項中(草案第34條)第2項規定:「……受委任機構之資本總額或實收資本額、負責人、經理人員專門學識或經驗、營業項目及實績等,應於前項第二款敘明之。」後來又考量該代行機構涉及都市更新會的決定屬於私權行為,如予以納入計畫,後續如有變動,又須再變計畫,影響執行進度。

[5] 相關討論可見林旺根〈不動產交易安全機制之改革〉,《消費者報導》10月號/2018年第450期,11-20頁。

[6] 見2017年11月14日《上報》記者張愷庭報導〈【加速都更】協調取代調處 政院拍板取消都更釘子戶「防火牆」〉。

[7] 見2017年3月10日《自由時報》報導〈「一時生氣就拆了」 北市都更偷拆 建商坦承故意的〉。

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