圖片來源:DFID@flickr, CC BY 2.0

面對一連串斷交事件,台灣想走出外交困局,方法之一就是發揮「國際合作發展」的力量,與台灣、盟邦及全球各地的民間基層形成夥伴關係,攜手讓更多人過得更好、更有尊嚴,也更有價值。但若是從最近幾個月台灣與兩個非洲國家的互動來看,距離這個目標,還有很長一段路要走。

第一件事:日前史瓦帝尼(原名史瓦濟蘭)國王到訪台灣,總統在致詞時盛讚史國國王勤政愛民,深受人民愛戴。但史國另一個真相是人權紀錄極差,包括史國國王前幾年限制反對黨參政,高度打壓呼籲政治改革的在地民主人士等,早以為國際社群所詬病。

第二件事:台灣與布吉納法索斷交後,台灣立即中止兩國進行中的各類國際合作計畫,從基礎設施、醫療衛生到獎助學金全部停止,官方也馬上在其非洲地區合作國家的網頁上移除與布吉納法索的合作歷史紀錄。

這兩件事,前者是為求持續邦交,只好恭維權貴;後者是斷交之後,無視在地社群。這兩者共同反映出:台灣外交其實延續了冷戰思維,只重視官方的政治承認。

冷戰概念下的台灣邦交國發展:個人、單邊與權貴

從歷史角度來看,台灣過去20年,基本上都是只要一斷交、就立刻中止援助。由於國人往往把重點放在中國打壓、不忍對第一線外交人員究責,也就掩蓋了台灣在邦交國發展計畫上的結構問題。

在台灣外交上,以個體家戶為主、單邊協助為主、當地權貴為主的三大特色存在已久,在國際合作發展法(國合法)通過之後也只有部分改善。這些結構上的特色使得台灣的國際合作發展不容易深根,自然也就在斷交之後毫無懸念地立刻終止。

首先,我們當然肯定台灣早期農耕隊(後改為技術團)技師與專家長期在海外協助邦交國人民發展農業,包括改善農戶技術以及增加家庭收入;相同地,台灣最幾年有許多短期或長期的醫療團,進行義診、開刀等醫療援助,對於促進個人健康、提升當地醫療品質居功厥偉。但這樣的方式大多以「接觸個體」的方式來進行,較少成功建立整體產業生態鏈,如此一來自然深根有限。

其次,台灣不僅在邦交國面臨國際孤立,甚至外交部本身在組織上也面臨困境。負責邦交國關係的地域司、負責多邊合作的業務司,彼此聯繫有限,使台灣在發展計畫中即便與當地建立了連結,也容易因為沒有更多國際網絡支持,造成雙邊關係一旦生變,就被連根斬斷的狀況。

最後,是台灣因為高度重視維繫邦交,所以發展計劃上難免就會對有權決定斷交與否的權貴投其所好。例如在史瓦帝尼,台灣不僅協助經營王室牧場,還半賣半送華航除役的A340給國王作為豪華的私人飛機。又如聖露西亞的基礎設施改善建設計畫(constituency projects),也曾被指責為多投入內閣成員的相關選區。也正因為習慣仰賴官方高層之間的互信,對於發展計劃是否建立與當地公民社會的連結,台灣外交人員也就相對不以為意了。

斷交10年後,為何台灣與馬拉威的故事仍未中斷?

台灣活躍的公民社會,有時候可以比政府單位更有遠見、想像與執行力,這不僅反映在國內議題,也反映在國際發展項目上。

2008年台灣與馬拉威斷交後,台灣過去在姆祖祖(Mzuzu)中央醫院執行醫療團計畫的屏東基督教醫院(屏基)成立畢嘉士基金會,和挪威國際路加(Luke International Norway, LIN)合作,持續在該國執行愛滋病、肺結核、高血壓等的醫療計畫,甚至還獲得國合會的支援。畢嘉士基金會不僅以民間力量阻擋了政府援助突然撤離後對當地的負面影響,也建立了台灣在當地的品牌形象。這證明:有些事情是中國砸大錢也做不到的,但台灣用一點點預算,再搭配知識、技術、和民間活力就做到了。

台灣和馬拉威斷交之前,台灣政府在當地的合作內容其實不只有醫療公衛,還有職業訓練、交通建設、農業技術等,但僅有醫療合作延續下去。關鍵有三個:

首先,台灣醫療合作不僅是官方,還有民間醫院的投入。如承擔馬拉威醫療任務的屏基也成立畢嘉士基金會,在官方醫療協議的內容之外,自主從事學童獎助學金、青少年健康意識、學校廁所建置、微型貸款、專業技術指導等全面性的發展合作,甚至與馬拉威公平貿易合作社取得國際公平貿易組織認證,推廣咖啡豆及茶葉在內的公平貿易商品,利潤再回饋到合作計畫。這些合作是由民間自行營運,因此較不會受到官方醫療合作的預算中斷影響而停止。

其次,屏基醫療團並非僅在醫院看診,而發覺民眾生病的背後結構,是一系列的貧窮循環,包含衛生環境、失業、性別歧視……等。2004年起,趁著WHO推行愛滋病防治計畫,屏基醫療團爭取到經費成立彩虹門診,發起愛滋病患營養計畫,特別關注病患的個人、家庭及社區狀況,開始嘗試一些解決結構性問題的方法,例如病歷系統、捐血系統、寡婦養雞團體等。2008年馬拉威與台灣斷交後,也在斷交前的調查基礎下,推動屏基返回馬拉威。

最後,畢嘉士基金會的背後,是挪威─台灣─馬拉威橫跨半世紀的連結。1950年挪威與台灣斷交,1954年挪威籍畢嘉士醫師夫婦來台灣行醫,並在1964年設立屏東縣私立基督教醫院,也就是屏基的前身,多年來為南台灣的醫療發展貢獻良多。這樣的連結成為台灣在馬拉威的延續基礎。馬拉威與台灣斷交之後,當時屏基的挪威籍董事Hans Tore Leithe牧師藉著自己是挪威國際路加的常務董事,推動雙方合作,並在政治法律的支持下,展開一系列發展計畫。

畢嘉士基金會自行繪製的馬拉威貧窮循環概念圖

國際合作發展的啟示

屏基在馬拉威成功延續的關鍵,可以是未來台灣政府與民間合作推動邦交國發展計畫的重要參考。首先,官方計畫應該要廣納台灣民間組織進來,並且鼓勵民間在當地設立據點,開展協議之外的其他計畫。

屏基─畢嘉士是以自籌經費的方式營運,但是政府其實可以在初期給予部分補助,再逐漸退場。一旦民間可以在當地自主營運,就算未來遇到斷交,民間組織依然可能留下來,保持兩國之間的實質關係。

其次,官方與有組織能力的民間社團也都必須有意識地觀察當地結構困境,思考合作計畫可以如何帶來改變,進而培力當地社群,找出永續經營的模式。而非仰賴政府援外預算,支撐零星且彼此之間欠缺連貫的計畫。

最後,官方和民間都應該積極找尋並善加運用與第三國的夥伴關係。台灣在冷戰時代也是發展中國家,今日許多台灣的民間組織,都可以追溯到冷戰時代來台的西方教會或組織。這些歷史連結,可能在民間開闢出不同的夥伴關係,並協助台灣持續在各國扎根。這樣的多邊形式不僅可以拓展官方觸角,也符合永續發展目標所提倡的「南南合作」或「三角合作」。

其實,台灣近幾年已經多少朝此方向進行,例如國合會與中華民國紅十字會總會共同出資在海地災區推動糧食與供水計畫,或是與自然科學博物館及辜嚴倬雲保種暨環境保護發展基金會共同出資推動索羅門群島資源植物調查暨植物誌編纂計畫。雖然這只是由國合會帶頭,是否可以真正代表外交部也開始轉向,仍然有待進一步觀察。

台灣的援外預算,其實不算多?

不過,話說回來,建立官方、民間、甚至第三國政府或民間的合作,需要搭配更多預算以及典範轉移。許多人以為台灣早就花太多錢在邦交國,但其實攤開審計部2016年中央政府總決算審核報告台灣援外經費規模自2011年的3.8億美元逐漸下降,而2016年援外經費更只占國民收入(GNI)比率0.06%,不僅大幅落後OECD成員國平均的0.32%,更與聯合國建議的0.7%天差地遠。

台灣已經是個特殊處境的國家,援外預算卻還比其他國家還要少,顯然該質疑的並非台灣援外太多,反而是台灣到底有多少誠意要爭取國際空間。既然台灣在特殊的國際處境下,還和許多遙遠的國度產生了緣分,我們就應該把握這個緣分,使台灣各界能夠與他們廣結善緣,這不僅是一個已開發國家該承擔的責任,也是一個受孤立的國家必須找尋的破口。

此外,台灣的國際合作發展需要有系統的典範轉移,讓外交可以延伸到國際發展與合作。這包括組織改造,成立「外交事務與國際發展部」全面盤點台灣國際合作發展資源;設計外交白皮書、各國策略行動綱領以及外部審查機制,具體設立台灣與每個國家的發展合作策略與監督評估方式;將國際合作發展政策與台灣的永續發展目標(SDGs)國家自願檢視報告(Voluntary National Review,VNR)整合,使台灣的價值與台灣在國際間的行為有一致性,成為有意義的貢獻者。

國與國的關係應該是全面性的。若一個國家建交之後,只有官方合作計畫、卻沒有拓展民間連動、永續模式以及第三方夥伴,那麼與就非常容易被「斷交勒索」。在中國的打壓下,台灣的確需要「與國際社會的夥伴關係更加緊密」,跳脫冷戰的遺緒,接軌今日的永續發展目標,不受到邦交的影響,努力打造出堅實而多面向的民間夥伴關係。

(作者簡旭伸為台大地理環境資源系與氣候變遷與永續發展國際學位學程教授,台灣發展研究學會常務理事、台灣海外援助發展聯盟顧問;吳奕辰為台大氣候變遷與永續發展國際學位學程博士生。)

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