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台灣近幾年接連失去聖多美普林西比、巴拿馬、多明尼加等邦交國,社會對此相對不再激情憤怒,顯然「邦交至上」的傳統外交思維已經在民眾心中逐漸退去,然而取而代之的外交思維又是什麼?似乎仍在醞釀。

2018年4月外交部舉辦「台灣當前經貿機會及挑戰」研討會,外交部長吳釗燮指出:台灣需要集中有限資源,優先提升駐外館處招商引資和經貿諮商的能力。運用國際貿易發展的概念,突破傳統外交鞏固邦誼為主的窠臼,似乎是一個新的開端。然而我們認為,一個更進步的外交概念是「國際發展」(或稱國際合作與發展)。

所謂國際發展,基本上就是作為全球公民社會的一分子,只要有能力的政府、企業或公民,都應該透過資源投入與經驗分享,與其他國家的政府、企業與公民社會,一起追求一個更進步的全球發展情境,讓更多人可以過得更好、更尊嚴與更平等。台灣雖然不是聯合國的一份子,但若可以將外交延展到國際發展,盤整所有國際發展相關領域力量,以更有效的方式貢獻全球,一定可以找到台灣在國際間另一塊立足之地。

當代國際發展注重哪些事?

全球主導國際發展趨勢的「經濟合作暨發展組織」(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)為了提升國際發展效能,長期研究國際發展的原則和標準,並以各式數據和分析監督援助國。為此,OECD發展了一套統計分類系統,包含歐盟、美加、日韓、紐澳等國家,都依照這個分類系統來統整他們的國際發展項目和金額。

OECD將國際發展行動分為8大類,包括:

1.社會建設與服務(social infrastructure and services),主要為人力資源的發展。
2.經濟建設與服務(economic social infrastructure and services),主要為推動經濟活動所需的網絡、事業與服務。
3.生產部門(production sectors),主要為直接進行生產製造的各級產業。
4.跨部門(multisector/cross-cutting),包含以環境保護與城鄉發展為主的各種跨部門的計畫。
5.商品貨物與一般項目支援(commodity aid and general programme assistance)。
6.債務相關業務(debt)。
7.人道援助(humanitarian aid)。
8.其他。

參考OECD製作的說明表,可以看見更多細項,也發現所謂的國際發展,遠不只政治、經濟、貿易,更包含了教育、科技、農業、文化、觀光、衛生、移民、能源……等非常多的面向,對應到許多部會的業務。

在台灣,許多部會已經有處理與國際發展事務相關的機關,包含經濟部國際貿易局、經濟部國際合作處、衛福部國際合作組、農委會國際處、財政部國際財政司、教育部國際及兩岸教育司、科技部科教發展及國際合作司、文化部文化交流司、法務部國際及兩岸法律司、內政部移民署……等,有些甚至直接派有駐外人員。然而這些部會到底貢獻了多少力量到國際發展,多年來的趨勢是怎麼變化,政府似乎沒有清楚的盤點過。

目前僅以外交部國合會為主的舊框架,顯然不足

半個多世紀以來,台灣的國際發展政策與機制本來就不斷地因應全球局勢而變化。從1959年發起先鋒計畫、1962年成立中非會、到1972年合併成立海外會、1989年成立海合會、再到1996 年整併成立國合會、以至於2010年通過國合法,可以看到:就地區而言,早年最注重拉攏非洲國家,後來則是傾向拉丁美洲、加勒比海地區與大洋洲,現在又轉而注重印太/新南向國家。而就部門而言,早年強調農耕,後來拓展到醫療,現在則包含環境、資通訊、經貿等。

從2010年開始,外交部開始努力接軌OECD統計分類,彙整行政院各部會所辦理的國際發展事務資料,建置「政府開發援助」(Official Development Assistance, ODA)資料庫,似乎是整合的開始。然而這個資料庫僅為內部使用,外界無法檢驗,也無法用作政策研究。然而,從外交部根據該資料庫編撰並定期更新的國際合作發展事務年度報告可以看出,政府對於國際發展的概念其實仍非常狹隘,只以外交部和國合會的業務內容為主,其他部會所進行符合OECD標準的國際發展行動羅列甚少。這是非常可惜的。

呼應國際發展的趨勢,成立外交事務與國際發展部

台灣近年來人類發展指數都在前段,顯示台灣的經濟、社會與環境等綜合發展經驗,其實是國際發展行動可以參考的對象。透過跨領域整合,台灣應該有非常堅強的實力可以發揮,但尚未被妥善運用,大部分仍限縮在外交部的援外政策底下。台灣需要一個層級更高、領域更完整的國際發展政策與機構,盤整自己的資源,以突破外交困境。

我們認為,台灣需要一個外交的典範轉移,用以具體反映台灣的全球政策布局,不再是限於過去過於以邦交為核心的思維,而需要務實地建立與全球各國的實質關係,並以綜合性的國際發展思維,定義台灣在全球之中的位置,提出相應的策略規畫。

這樣的典範轉移,需要在外交部的組織上有所調整,一方面培養更多國際發展專業者,另一方面也讓國際發展專業者能夠有更高的位置,可以決定跨領域的國際發展政策,最終就是將外交部改組為「外交事務與國際發展部」(Ministry of Foreign Affairs and International Development)。這種將外交與國際發展整合在一起的構想其實不是先例,法國義大利阿拉伯聯合大公國……等,都有類似的制度安排。

在新的外交事務與國際發展部中,一位政務次長應由國際發展相關人才出任,一方面提高ODA的預算,另一方面也要調整台灣ODA的結構,研議符合SDGs的國際發展政策主軸及相關行動方案。根據審計部調查,台灣ODA 經費規模自2011年3.8億美元逐漸下降,而2016年ODA 經費更只占國民收入(GNI)比率0.06%,不僅落後OECD 發展援助委員會(Development Assistance Committee, DAC)成員國之0.32%,與聯合國建議的0.7%亦有顯著差距。此外,目前台灣的ODA仍大量投入在邦交國,且根據審計部的調查,將近一半是屬於社會基礎建設(55.32%),屬台灣優勢產業的「資訊通信」類型僅占1.52%。因此不論是投入的地點或部門,都有很大的調整空間。

除此之外,「國際合作及經濟事務司」也應大幅改造為「國際發展司(或署)」,除了既有的經濟貿易之外,也整合散在各部會的科技、文化、教育等業務,連帶使委辦國際合作發展基金會的業務能夠跨到更多領域。同時底下也可以增設國際民主與人權部門,強化台灣民主基金會的研發能量,共同將民主與人權倡議拉高到外交層次,以專業方式彰顯台灣的立國價值。

「外交及國際事務學院」也將進行相應的組織改造,成為「國際發展與全球事務學院」,和世界各大發展研究相關系所合作,有系統地提供國際發展的訓練與考評。使得友好國家在提出一個發展方案要來申請經費時,台灣的外交官能夠有專業的發展方案評估能力。

統合原先散落在各部會的國際發展業務後,「外交事務與國際發展部」應該進一步針對每個友好國家(例如目前與台灣地緣政治上高度相關的新南向國家),提出一份相應的「策略行動綱領」(Strategic Action Plan),不僅分析該國的發展現況,也提出政府目前在社會、經濟、環境等各領域與該國的互動策略。這個「策略行動綱領」將是台灣政府對各國布局的最高指導原則,一方面在實質上能夠逐漸整合各代表處/大使館的文化、經濟、科技組等人事與業務,統合台灣各領域在特定國家的布局;另一方面也將使企業、學術單位與民間各界能夠配合制定在特定國家的合作與夥伴關係,而非多頭馬車般地各行其是。

將外交延展到國際發展

國際發展是一種綜合的軟實力投射,呈現出一個國家對國際社會的積極貢獻。對台灣來說,這也是一條可以展現出台灣與中國差異、抵抗中國外交孤立的途徑。順應國際發展的趨勢轉型,可以讓外交部更貼近人民的生活,進一步走出人民不信任的陰影,使人民也更願意參與投入,共同開拓與分享台灣在國際間獨特的價值。

(作者簡旭伸為台大地理環境資源系與氣候變遷與永續發展國際學位學程教授,台灣發展研究學會常務理事、台灣海外援助發展聯盟顧問;吳奕辰為台大氣候變遷與永續發展國際學位學程博士生。)

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