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之前的文章中,我們首先用經濟合作發展組織(OECD)的國際合作發展相關統計指標,討論台灣國際政策轉型的必要性;接著以澳洲為例,探討OECD國家如何向大眾呈現國際發展的策略,又如何受到外部同行審查以維持品質。而在這一篇,我們將以聯合國2030永續發展議程,討論台灣到2030年前推動國際發展的可能藍圖,並提出未來可以調整的方向。

國際發展概念下的2030年聯合國永續議程

為了具體量化國際發展的成效,各個機構研發出非常多樣的指標系統。最常用的指標是國內生產總值(Gross Domestic Product, GDP)或國民所得毛額(Gross National Income, GNI),僅注重經濟面向,如家務等非典型工作都沒有計入。1990年聯合國發展署研發出人類發展指數(Human Development Index, HDI),試圖把人類福祉、基本需求等納入考量,成為另一個著名的指標。

然而真正較為廣泛且塑造新一波議程的指標,應是2000年由聯合國發起的千禧年發展目標(Millennium Development Goals, MDGs),號召成員國及相關國際組織共同承諾,在2015年前針對極端貧窮飢餓、初等教育、兩性平等、兒童死亡率、孕產婦健康、愛滋瘧疾、環境永續、全球合作等八大指標做出改善。

接著,聯合國大會又在2015年通過永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs),是針對全球社會、環境和經濟所訂定的2015-2030行動計畫,其中包含17個目標(goals)、169個子目標(targets)與232項指標(indicators)。整個議程以「5P」作為核心概念:

人類(people),強調社會發展,除了終結貧窮,也要促進平等與健康。

星球(planet),強調環境發展,除了阻止環境退化與遏止氣候變遷,也要以永續的方式從事消費、生產及管理自然資源。

繁榮(prosperity),強調經濟發展,要在友善環境的條件下經濟成長和科技革新。

和平(peace),強調發展原則,推動和平、公正、包容、免於恐懼與暴力的社會。

夥伴關係(partnership),強調發展方法,包含籌措財源、技術、培力、貿易及各種系統性的推動方式。 

17項永續發展目標。

在國際間推動SDGs,突破外交孤立

為了確保SDGs能夠被實踐,永續發展議程規劃了後續追蹤和審議機制,鼓勵各國進行定期和全面的國家級審查,撰寫國家自願檢視報告(Voluntary National Review,VNR)。VNR撰寫過程由國家主導,並有利害關係者的多方參與。

2017年9月,環保署長李應元率團赴美國紐約出席「全人類的地球:落實永續發展議程(A Sustainable Planet for All: Implementation of the Sustainable Development Goals)」國際研討會時,以「Taiwan's Voluntary National Review: Implementation of the UN SDGs」為題,發表台灣首部國家自願檢視報告(Voluntary National Review,VNR)。這份VNR說明近年政府有哪些因應聯合國SDGs的重要政策,有哪些公民參與及社會對話可以推動擬訂符合國情的指標,以及台灣如何在全球各地推動農業、公衛醫療、教育、環境及資通訊等五大領域的SDGs、以及定期檢視的進度。

在發布VNR的同一個月,台灣外交部長李大維也撰寫專文「台灣,永續發展目標的重要夥伴──真正的普遍原則(Taiwan, a valuable partner for SDGs—true universality),刊登在全球各大媒體。文中說明台灣參與SDGs各領域的貢獻與重要性,同時也抨擊聯合國錯誤援引2758號決議,型塑多項對台灣人民歧視的政策,顯然試圖藉由VNR來呈現台灣對全球永續發展的貢獻,並以此作為一種爭取外交空間的手段。

在國際孤立的背景之下,台灣無法成為聯合國的會員,但藉由接軌最新的國際發展議程,遵守與落實聯合國的SDGs,就可以將台灣打造為國際發展的重要貢獻者,並以此進一步為台灣爭取外交空間。

VNR的進步:從環境保護到「環境+社會+經濟」的永續發展

從台灣的VNR可以看出,台灣對於永續發展的概念,已經逐漸從環境保護延伸到整個社會與經濟,其本身的確是一個相當有成效的樣板。林全在2016年11月一場發言中談到,儘管過去狹義上把永續發展範圍定義為環境保護,但實際上應該非常廣泛,任何制度或改革都可能對永續發展產生影響,因此SDGs應成為所有政府機構的目標。

林全的發言和VNR的撰寫者永續會的組織遙相呼應。永續會秘書處由環保署指派該機關相關人員兼辦,但是主任委員由行政院長兼任,執行長由政務委員兼任,副執行長四人則分別由內政部、經濟部、國發會及環保署的副座兼任。

VNR文件本身也嘗試整合環境、社會與經濟,列舉16個重要的政策/法規,討論台灣如何在國內推動永續發展,並搭配相應的SDGs目標,包含:濕地保育法(SDGs 6,15)、推動綠色經濟方向與策略(SDGs 8,9,11,12)、溫室氣體減量及管理法(SDGs 13)、年金改革(SDGs 10)、基本工資(SDGs 1,3)、海洋經濟整合發展政策(SDGs 14)、一例一休(SDGs 1,3)、新農業創新推動方案(SDGs 1,2,3,6,7,12,14)、新住民教育揚才計畫(SDGs 1,4,10,11,16)、性別平等政策綱領(SDGs 5)、司法改革國是會議(SDGs 16)、空氣污染防制策略(SDGs 3,13)、長期照顧服務法(SDGs 1,3)、無塑海洋政策(SDGs 14)、前瞻基礎建設特別條例(SDGs 6,7,9,11)、原住民族語言發展法(SDGs 10,16)。

VNR也另外整理5個台灣貢獻國際發展的核心領域:農業、公衛醫療、教育、環境、資通訊,並且對應到SDGs 2、3、4、8、17等目標,並且在環境的部分,特別舉出環保署自2014年起與美國環保署合作啟動的國際環境夥伴計畫(International Environmental Partnership, IEP),作為各國各級的合作網絡平台,嘗試複製台灣的環保經驗,並就空氣品質管理、大氣汞監測、環境教育、電子廢棄物管理、環境執法、土壤及地下水污染整治、及循環經濟等議題推動國際環保合作。

VNR的局限:國內與國際脫鉤

雖然VNR呈現出台灣政府對於永續發展已經開始有跨領域想像,然而我們卻也看到很清楚的國內與國際斷裂:國內以16項政策/法規為主軸,國際則另外從外交部國合會的業務中整理出五大領域。在台灣異常艱困的國際孤立局勢之下,其他部會都沒有責任或能力在SDGs議題上為台灣爭取國際空間嗎?

在前兩篇文章中,我們談到OECD所勾勒的國際發展範圍,包含了社會建設與服務、經濟建設與服務、生產部門、環境保護、城鄉發展、預算支援、糧食安全、減債、人道援助、收容與安置難民……等各式各樣的類別,這絕對不是每年12億委辦業務的國合會應該獨自承擔的,而是每個部會都有其義務。

台灣若要以落實SDGs作為突破國際孤立的手段,就必須正視國際間所討論的國際發展是什麼。例如SDGs本身明確指出多項跨部門的指標,這些指標確實是台灣其他部會刻正進行的工作,但可惜地在台灣的第一版VNR中未被視為國際貢獻。例如與農委會或經濟部國貿局相關SDGs 2.b.1 農產品出口補貼;與財政部或法務部相關SDGs 10.c.1匯款費用占匯款額的比例,和SDGs 16.4.1 流入和流出的非法資金流量總值;與經濟部或環保署相關SDGs 12.c.1化石燃料補貼,與SDGs 14.2.1 國家級經濟特區當中實施基於生態系統管理措施的比例;與新成立之海洋委員會相關的SDGs 14.6.1打擊非法、未報告和無管制捕撈活動等。

另外追求國內永續與協助國際永續的一致性,對於落實SDGs非常重要,舉例而言,台灣追求空氣污染防制而淘汰高汙染產業,那麼台灣的高汙染產業因此移往外國繼續汙染,是否台灣就沒責任了?(例如當年台灣大規模反對國光石化設廠彰化之後,是否也應該持續關心其海外投資是否會影響到其他國家?)又或是台灣注重國內公民的人權,但是台商在東亞與東南亞國家涉及的大規模人口販運、遠洋漁業的血汗勞工、海外工廠無預警關廠造成大量解聘等,台灣是否不用管理和追訴?又台灣的難民法遲遲未通過,無法有系統的為國際難民提供庇護與融入,這和台灣VNR視為國內政策的新住民教育揚才計畫其實應該是相互搭配的,也是台灣應該可以很快著手,但絕非由國合會獨自承擔的事情。

用國際發展,共同樹立台灣在國際間的定位

從台灣要用聯合國永續發展目標VNR的歷年成果,來當成是聯合國會員國主要訴求的同時,台灣需要有一個國際發展的戰略高度,才能以巧取勝。讓台灣的外交延伸到國際發展,透過國際發展的外交典範轉移,協助全球更多國家與人民可以一起經濟地、社會地與環境地永續發展。用這樣廣泛參與與實踐2030年永續發展目標,宣示台灣願意承擔更多聯合國永續發展責任,成為打開更多國際空間的一種另類可能。

(作者簡旭伸為台大地理環境資源系與氣候變遷與永續發展國際學位學程教授,台灣發展研究學會常務理事、台灣海外援助發展聯盟顧問;吳奕辰為台大氣候變遷與永續發展國際學位學程博士生。)

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