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上一篇文章中,我們用經濟合作發展組織(OECD)的國際合作發展統計為例,討論台灣國際發展政策轉型的必要性。而在這一篇,我們將以澳洲為例,探討OECD國家國際發展的策略是什麼?又如何受到外部同行審查以維持品質?

在OECD國家中,我們認為澳洲的國際發展政策值得台灣參考。原因有三:

其一,澳洲近年和台灣一樣面臨中國銳實力入侵與在太平洋的大筆投資威脅。相似地緣背景下產生的全球國際發展策略,值得台灣對照。

其二,澳洲台灣「新南向政策」的目標國家,有大量國際發展資金投入。2017~2018年度將近40億美金的國際發展資金中,扣掉多邊與非特定地區的人道援助,共有25億,其中超過9成是在印太地區,有大約11億在太平洋、大約9億在東南亞,大約3億在南亞。因此澳洲如何在各國布局,同樣值得台灣做為借鏡。

其三,澳洲是OECD的會員,因此接受OECD的同儕定期監督,這樣的監督機制,也可作為引入台灣的參考。

外交政策白皮書,對外策略來自立國價值

2017年11月,澳洲政府公布《外交政策白皮書》,披露澳洲對全球事務的整體策略。白皮書分為八章,內容包括:

第一章:澳洲立國的基礎,包含其價值觀以及背後所支撐的韌性。

第二章:澳洲如何理解競爭中的世界,從二戰結束以來美國所領導的太平洋戰略到近期多項新興國際發展議題,例如恐怖主義、技術革新、城市發展、移民、脆弱國家、青年議題等。

第三章:澳洲的印太戰略,包含對美國、中國、印度、朝鮮、東南亞國家等的策略,以及關切海上生命線的安全,特別是南海問題。

第四章:澳洲的全球經濟策略布局。

第五章:澳洲打算如何維持區域國際安全,包含恐怖主義、邊界安全、跨國組織犯罪、網路安全、海外澳僑等。

第六章:澳洲的國際發展策略,講述澳洲在各項發展議題的全球合作,包含規則制定、大規模毀滅性武器控制、氣候變遷、永續發展、人權、糧食環境、海洋環境、健康衛生、太空安全等。

第七章:澳洲在太平洋的安全角色,特別注重巴紐和東帝汶兩個鄰國。

第八章:澳洲如何建構各級政府、企業與公民社會的夥伴關係,達成綜合軟實力的提升。

我們可以看到,外交政策白皮書是一個國家對全球各國講述己身立國價值的重要文件,這項價值,也決定了一個國家如何看待自己與其他國家之間的關係。這充分解釋了澳洲為何特別重視美國的安全角色、憂慮中國的崛起、以及關切太平洋的區域安全與發展。在這樣的結構之下,澳洲才推展出相應的國際發展政策,以符合他們國家價值的方式,推動全球永續發展。

面對伙伴國家,澳洲這樣「客製化」

在全球的政策布局之下,澳洲也勾勒出針對各個單一國家的客製化國際發展政策。在澳洲的外交與貿易部網站上,可以看到他們對每一個合作國家,都有詳盡的介紹網頁連結。以同為台灣邦交國的索羅門群島為例,網站上可以看到針對索羅門的簡介,有系統的介紹該國歷史、政治與經濟發展概況,下面還有針對兩國近年投資貿易以及澳洲近年於索羅門援助發展實況介紹的圖表分析。

打開援助實況介紹(aid fact sheet)的檔案,我們可以看到澳洲政府針對索羅門的三大主軸策略方針與目前推動的重點合作計畫。右側則是以圖表說明澳洲今年對索羅門的援助金額、明年的援助預算、以及各部門金額的分配。最後也是最重要的,是以17項永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)為藍圖,標示出澳洲在索羅門的12項重點目標。

澳洲針對索羅門的援助實況介紹(aid fact sheet)內容。圖片來源:澳洲外交與貿易部網站

回到索羅門介紹網頁,左側有選單可以看到澳洲針對索羅門發展援助的三大主軸策略方針的更詳細介紹,每一個主軸策略方針頁面,都可以看到相應的合作發展計畫的概況、金額、時程、以及成果報告的連結。

整個看下來,我們可以發現,澳洲外交部對索羅門的介紹資料,是特別從澳洲的角度來論述,不僅介紹索羅門的基本資料,更分析澳洲和索羅門的貿易投資、發展援助、民間往來、高層拜訪等錯綜複雜的關係。也就是說,這裡不只是有基本的旅遊資訊,對於任何人在索羅門要與澳洲政府合作投資、參與計畫、或建立夥伴關係,這個網頁就提供了相當足夠的背景訊息,具體呈現出澳洲在索羅門的國際發展政策實踐內容。

國際同行審查,讓政策更完美

這些針對每個國家設計的總體策略,除了會受到議會的監督,OECD的發展援助委員會(Development Assistance Committee, DAC)還會定期審查成員國國際發展政策執行的成效。OECD每年大約審查6個會員國,因此一個會員國大約每5年會被審查到一次。審查內容包含整體政策、所有相關的合作發展與人道援助計畫,並且會以外部同行審查的方式,客觀了解其執行狀況,評估成員國的表現。這些審查有助於提升國際發展政策的品質與效能,也促進該國與眾多受援國的夥伴關係。

審查小組包含OECD秘書處官員以及兩位其他DAC國家的國際發展專家。他們會訪談行政官員、國會議員以及民間社會和非政府組織代表,還會實地到受援國考察,了解如何他們如何落實國際發展政策,以及這些政策是否符合OECD的原則,例如減貧、永續、性別平等、參與發展、在地協調等方面。實地考察同樣也會訪談受援國政府官員、議員、民間團體和相關的合作夥伴。

以澳洲為例,澳洲是在今(2018)年2月接受審查,外審分別來自比利時和日本,實地考察點是索羅門群島。因此除了檢視澳洲本身外交與貿易部內的整合與協調問題外,也檢視澳洲是否有效提升小島嶼發展中國家面對災害的適應性和韌性。

在澳洲的審查報告中,首先就是澳洲總體國際發展政策的圖表分析。包含近兩年的ODA總額、前十大受援國的金額與比重、不同收入水準國家的金額與比重、不同地區的金額與比重、以及不同部門的金額,並分別檢視澳洲的全球永續發展執行內容、政策框架與展望、援助資金流向、管理架構與系統、夥伴關係、評估成果與收穫、人道援助行動與成果。

審查報告針對澳洲的國際發展政策提出13項建議,包含訊息的及時性和透明度、外交白皮書與永續發展目標的一致性、提升知識管理框架與藍圖、提升國際發展與SDGs的國內傳播與教育、提升計畫之間的一致性和互補性、提出國際發展投入資金增加到國民收入0.7%的期程、降低外籍勞工匯款費用……等。也就是說,審查者不僅關切國際發展政策對外的執行狀況,也關切國內大眾是否有相關的意識,以及非外交部門的其他部會是否有阻礙國際發展的狀況。

看看澳洲,對比台灣

在全球合作發展戰略部分,台灣並未有外交政策白皮書,而是以國際援助發展為核心的援外政策白皮書,整理了台灣發起國際援助的政策歷史,並且嘗試呼應當時國際發展的趨勢。然而這樣的援外政策是奠基在什麼樣的國際局勢之下、而台灣又以什麼價值來看待這樣的國際局勢,幾乎沒有談到。

具體而言,這份文件幾乎看不到民主、自由、人權等價值對台灣的重要性,也看不到台灣打算如何應對中國崛起、建構美日安全夥伴關係、參與亞太地區事務、調整全球貿易策略等議題,幾乎只是援外政策的成果報告。並且這份白皮書出版於2009年,距今已近10年,不僅難以充分反映國際現實,且在新南向政策的發起的今日,整體援外策略理當有重大的轉型。

在針對各國或各區域的合作發展戰略部分,新政府的新南向政策、以及2018年4月底總統蔡英文訪問史瓦濟蘭後提出的「非洲計畫」,都是希望把相關部會、外館、技術團、台商,跟當地政府的力量整合起來,更深入的佈局東南亞與非洲,這是一個很有企圖心的開始。然而現況中的台灣,卻連對單一國家的國際發展計畫都沒有。

不論是推動經貿外交,還是促進全民參與外交,至少外交部自己的網頁要讓人民可以獲得足夠的資訊。然而同樣以索羅門為例, 台灣外交部網站索羅門頁面只有條列式的人口、面積、匯率、電壓等基礎資訊,完全看不到台灣對這個國家的想像是什麼。當然,台灣駐索羅門群島大使館的網頁,也有對於該國歷史、政治與社會的介紹,但是僅類似維基百科的平舖直述,並沒有針對台灣與該國各方面的互動作系統性整理,也看不出台灣對索羅門的總體策略是什麼。

換個網站看看,國合會網站上可以找到國合會不同年度在索羅門的計畫清單,但整體的策略是什麼、計畫與計畫之間有什麼關聯、成效如何……等訊息都相對缺乏。這些四散的資訊,反映的就是人們無法看出台灣對索羅門的整體策略到底是什麼。這樣如何期待全民外交或經貿外交能夠自主開展起來?

完整的國際發展策略,需要同儕相互審查與彼此溝通。前面提到澳洲有來自OECD的同行審查,台灣當然也可以藉由這個議題,創造與OECD國家更緊密的互動,主動建立一套非會員國的審查機制。

在兩公約審查中,台灣雖然不是聯合國會員國,但在2009年立法通過兩公約施行法之後,也依照規定建立人權報告制度。這份報告雖然無法遞交到日內瓦辦公室,但是台灣仍然從2013年開始,邀請到10位國際人權專家,來台審查兩公約的國家報告。在國際發展領域也可以比照。國合會和OECD已有互動的基礎。台灣民間透過非政府組織的管道,也與非常多國際發展專家頻繁互動,甚至聯合舉辦各種培訓活動。因此台灣絕對有能力邀請到適合的國際專家來台審查。雖然這些審查建議沒有法律拘束力,但是從同樣沒有法律拘束力的人權公約審查經驗來看,這些建議對於立法、行政、司法等部門都產生正面壓力,推動政府檢視現行體制,使政府在準備報告的過程中產生自我反省的效果,並藉由專家與民間的知識與經驗,協助政府擬訂與落實改革的進程。

白皮書、行動方案、同儕審查

總而言之,澳洲的國際發展政策總共有三個部分可以提供台灣作為參考。首先是在全球合作發展戰略部分,應該以《外交政策白皮書》定義自身在全球中的位置,並全面披露對全球事務的整體策略,而非限於零星國家的歷史紀實,既無價值彰顯,也無總體策略。其次,是以完整而客製化的方式,訂定針對個別國家的策略,並具體呈現政策目標,而非僅是鋪陳各個零星的援助計畫。最後,是引入類似兩公約的國際審查力量,一方面營造政策討論的空間,另一方面也引入多方專業與觀點,健全台灣整體的國際發展政策。

(作者簡旭伸為台大地理環境資源系與氣候變遷與永續發展國際學位學程教授,台灣發展研究學會常務理事、台灣海外援助發展聯盟顧問;吳奕辰為台大氣候變遷與永續發展國際學位學程博士生。)

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