租屋市場該不該管、如何管？給台灣的治理備忘錄

延續上一篇〈租屋黑市如何解決？歐洲三國的改革經驗與啟示〉的建議，本文將進一步探討政府掌握租屋市場資訊後的下一步：租屋市場該不該管？該管哪些面向？以及如何操作執行？

以下將以德國、法國、荷蘭、英國、美國的經驗為例，從租屋品質、租期保障與租金管控3大面向，整理其治理手段與制度邏輯，作為台灣未來改革的備忘錄。

租屋品質：政府介入管理的第一步

各國政府介入租屋市場之後，無一例外，都從「品質管理」開始。這是基於兩個層次的考量。

首先是在個人層次，住宅被視為典型的「準公共財」（merit good），不僅是消費品，更關乎個人身心健康。當租戶因資訊不對等或市場壓力而被迫接受劣質住宅，等同其基本權利遭到剝奪。

其次是外部性問題，縱容低品質租屋將引發公共安全、衛生與管理問題，構成明確的治理風險，需由制度手段加以矯正。

據此，政府對租屋品質介入管理可綜整以下3項核心作法：

各國政府介入租屋市場之後，無一例外，都從「品質管理」開始。圖片來源：Jack Hong／Shutterstock

1. 訂定租屋品質標準：大致可區分為4個主要面向。首先是建築安全與結構穩固，包括防火防潮設計與無倒塌風險等結構條件；其次為基本生活設施，如穩定供水供電、可正常使用的衛浴設備與通風機制；第三是環境衛生條件，並要求良好採光與通風；最後則為居住空間，包含最小面積標準、人均空間等。

2. 搭配政府查核與申訴機制：品質標準需能落實，方具治理效力。故搭配授權地方政府執行登錄、查核、命令改善與處罰等任務。此外也建立租戶的申訴機制，允許在發現品質不符時可申訴，並得以行使減租、代修、扣款、提告等權利。

3. 與租金制度連動：此外，租屋品質會與租金補貼或租金上限制度產生連動。如美國以「住宅品質標準」（HQS）[1] 作為補貼適用門檻；荷蘭建立「住房評分制度」（WWS）[2] 點數制度來規範租金上限；英國則運用「住宅健康與安全評估系統」（HHSRS）[3]  連結至房東許可與租金設定。

租期保障：讓租屋免於「隨時被趕走」的風險

在規範租屋品質之後，租屋市場治理的第二階段通常為租期保障。其背後的政策邏輯，在於不穩定居住條件除影響個人生涯規劃、就學就業安排，也連帶削弱社區連結、降低公民參與，進而侵蝕城市的治理基礎與社會凝聚力。

針對租期不穩定所帶來的個人與社會風險，普遍採取3種可相互搭配的介入手段，形成「最低租期－禁止驅離－續約保障」的核心架構：

1. 設定最短租期限制：大致可區分為兩類模式，一類是透過明文規定最短租期來避免短期化與頻繁搬遷，例如法國規定民間房東租期不得低於3年；另一類則更進一步推動「無固定租期制度」（open-ended tenancy）[5] ，即租客在未違反租賃契約情況下可無限期延續，如德國、荷蘭與英國[6] 。

2. 終止租約須具正當理由：無論租期設計為何，即使租約到期，多數制度仍要求房東提出正當理由（如自住、租戶違約、重大修繕等）方可終止契約。如德國與法國即設有清單式審查制度，荷蘭亦要求終止租約須具法定理由並經地方審核；英國部分城市與美國多州也限制任意驅離，確保租戶不因漲租或歧視等因素被迫搬遷。

3. 租戶續約與抗辯權利：在禁止無正當理由驅離的基礎上，部分國家進一步保障租戶可主張續約與提出抗辯的權利。例如德國允許租戶在面臨驅離時提出延期申請，由法院依其居住需要裁量是否展延；法國則明定冬季禁驅制度，確保租戶不在天候惡劣下失去基本居住保障。

租金管控：在市場與可負擔之間劃出合理界線

在租屋品質與租期保障基礎上，租金管控通常是政府介入的第三階段，亦是最具爭議性的制度。爭議來自於兩派對立觀點：支持者主張租金管制有助於保障基本居住權、抑制過度投機與維持社區穩定，是面對住房可負擔危機下的必要政策工具；但批評者則認為租金管制干預市場價格信號，扭曲資源配置，導致住宅供給萎縮與品質下降，從長期反而損害租屋者利益[7] 。

實務上，這5國並未採取全面凍漲式的強制租金控制，而是建立「調節型租金管制」（moderate rent control）機制：既承認市場運作的重要性，也透過制度手段進行調控。具體而言，常見的介入策略包括：

1. 訂定租金參考標準：這類制度目的在於提供市場可參考的合理租金標準，既可作為房東訂價依據，也可作為政府監管與租戶權利主張的工具。例如德國的「租金參考表」（Mietspiegel）[8] ，提供每個地區的平均租金水準與容許範圍；法國則訂有參考租金指數（IRL）[9] ，作為租金調整規範。

2. 規範續約調漲幅度與頻率：通常是將續約漲幅與「消費者物價指數」（CPI）連動，同時設定每年最多漲幅與調漲次數上限。例如英國蘇格蘭於2023年設有暫時性上限，規定年租金漲幅不得超過CPI＋3%；荷蘭則自2023年起明定私人租賃住宅為CPI＋1%。

3. 限制新租契約的起始價格：這類作法的目的在於避免房東藉由重新招租時任意拉高價格，造成租金階梯式暴漲。例如德國多數高壓城市限制新租價格不得超過租金參考表的110%；法國則於高壓地區實施『控制租金制度』（encadrement des loyers），多數城市新租不得高於參考租金上限的110%，巴黎可放寬至120%。

各國租金管控規範彙整
國家	租金參考標準	現有租約漲幅限制	新租約租金限制
德國	租金參考表	3年內漲幅不得超過20%；高壓區（如柏林）15% [9]。	不得超過租金參考表所載水準的110%
法國	全國性租金參考指數＋地區控制租金制度。	漲幅不得超過租金參考指數增幅。	高壓區不得超過地區租金參考指數110%。
荷蘭	WWS點數制度（186分以下納入規範，約佔租屋市場90%）。	CPI＋1%（2023年標準）。	新租金不得高於WWS計分所計算之上限。
英國	國家統計局公布市場租金指數；蘇格蘭另設地區標準。	蘇格蘭漲幅上限CPI＋3%；英格蘭擬立法規範。	蘇格蘭不得高於前次租金＋6%；英格蘭擬立法規範。
美國	無全國制度，各州與城市自訂。	多數租金穩定城市[10] 對特定年份前建物設漲幅上限。	少數城市限制同棟新租金，如紐約、洛杉磯。

給台灣租屋市場治理的啟示

綜觀上述各國經驗，主要體現兩個核心價值觀點：其一，租屋市場存在資訊不對稱、供需失衡與負外部性等結構性侷限，應是「受規範的社會性市場」（regulated social market）；其二，面對上述租屋市場問題， 政府應轉型為「干預型治理國家」（interventionist governance state），具備制度建構與執行監管的能力，完善租屋市場品質、穩定與可負擔。

相較之下，台灣社會多將租屋市場視為自由市場，認為品質、租期、租金等條件屬「一個願打、一個願挨」的私人契約行為，不應干預。同時，政府仍停留在「殘補式」政策思維，侷限於租金補貼、包租代管等末端措施，未正面處理如租屋市場透明納管此關鍵課題。

我們該問的是：台灣要建立什麼樣的租屋環境？是一個租屋者如浮萍、毫無保障的社會；還是一個有制度保障、可預期、可信賴的租屋市場？如果是後者，政府應直面租屋黑市下的治理困境，積極做出行動！

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[1] 美國《住房品質標準》（Housing Quality Standards，HQS）由聯邦住房與都市發展部（HUD）制定，作為所有參與聯邦租金補貼計畫的租賃住宅所需遵循的最低品質規範。HQS覆蓋建築結構安全、供水與排水、電力照明、供暖通風系統、衛浴與廚房設備、室內空間完整性與居住衛生條件，並要求房屋須無嚴重健康與安全風險。

[2] 荷蘭自1970年代起實施的「住房評分制度」（Woningwaarderingsstelsel，WWS），透過對住宅面積、設施、能源效率、居住環境條件進行計分，決定法定租金上限。此制度適用於社會住宅級大多數私人租屋。

[3] 英國的「住宅健康與安全評估系統」（Housing Health and Safety Rating System，HHSRS）自2006年起施行，係根據《住房法2004》建立的風險評估工具，涵蓋29類住宅潛在危害（如潮濕、火災、氣體洩漏等），透過量化風險分級決定是否構成「居住不適」。地方政府可據此命令改善、禁止出租，並對不符標準的房東採取處罰或剝奪出租資格。

[4] 荷蘭的租金仲裁委員會（Huurcommissie）是一個獨立的準司法機關，負責處理房東與租戶之間的租金與住宅品質爭議。其職權包括裁定租金是否合理、住宅品質是否符合WWS點數標準，以及命令修繕、調降租金或核定初始租金等。決定具有法律效力，若當事人不服可進一步上訴至民事法院。

[5] 在台灣現行《民法》中，雖有未設定明確租期「未定期限租賃」的制度，然而此類租約依《民法》第421條規定，任一方均得隨時終止契約，僅須合理期間事前通知，即房東得隨時終止租約。與國外的open-ended tenancy採「限房東有法定理由才能終止」的保障型設計，存在根本性差異。

[6] 英國國會於 2023 年提出《租戶權利法案》（Renters’ Reform Bill），預計於2025年中期實施，其中包括所有新租約將改為「週期性租約」（periodic assured tenancy）、禁止無正當理由驅離、租金漲幅控管等。

[7] 這類觀點主要來自自由派經濟學者，主要包括以下幾點：首先，租金限制抑制市場價格調整功能，導致「有效需求超過實際供給」，引發住宅短缺、尋租行為與分配不公；其次，因利潤受限，房東缺乏動機維持物件品質，長期可能導致出租住宅品質惡化、維修投資減少；第三，部分房東可能選擇退出租賃市場，進一步削弱供給，反使市場更加緊縮。此外，租金凍結或限漲制度常導致「雙重市場」（dual market）現象──既有租戶受益，但新進租戶面臨高房價與進入障礙，加劇代際與階層不平等。這些論點構成經濟學界長期對租金管制政策的根本懷疑，也解釋為何部分國家僅採取「調節型租金管制」而非全面凍漲的制度選擇。

[8] 德國自1970年代中期實施「租金參考表」（Mietspiegel）制度，由各城市政府與房東、租戶協會合作編製，依據近4年新簽訂租約資料，彙整各區建物類型、屋齡、面積與設備條件下的合理租金區間。根據德國《民法》第558條，續約調租金須參考此表，且不得超過當地平均租金的10%。此表具法律效力，是法院審處理租金爭議的重要依據。

[9] 法國自2005年起設有「參考租金指數」（Indice de Référence des Loyers，IRL），由國家統計與經濟研究所（INSEE）每季公布，依不含租金的CPI計算。根據《住房與建築法》第17-1條，續約租金調漲不得超過IRL年增幅，除非房東完成重大改善工程，否則不得額外調整。此外，針對租金上漲壓力較大的地區，如巴黎與里爾，自2019年起亦實施「控制租金制度」（encadrement des loyers），對新租與續租雙向設置上下限。

[10]  實務上因房東大幅調漲需提說明，且房客可申訴，多數年增幅約落在1.5～3%。

[11]  美國許多主要城市實施「租金穩定」（rent stabilization）政策，主要針對特定年份前興建的多戶住宅，限制年租金調漲幅度與調漲頻率，同時禁止無正當理由驅離。代表性城市包括紐約市、舊金山、洛杉磯、奧克蘭、波特蘭、華盛頓特區等。

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