租屋黑市如何解決？歐洲三國的改革經驗與啟示

筆者在前一篇〈租金資訊黑盒子，公開透明可能嗎？世界多國房租調查制度比一比〉文章總結，政府唯有掌握租屋市場資訊，才能健全租屋市場運作與管理。然而對應台灣租屋黑市的現實，如何才能達成呢？

本文將聚焦租屋市場透明課題，探討可能的制度途徑，並以愛爾蘭、西班牙、葡萄牙三國整頓租屋黑市的經驗為例，介紹其如何透過制度設計與配套策略，逐步將租屋行為納管，期有助台灣思考後續改革方向。

各國掌握租屋市場的機制

從國際經驗來看，對掌握租屋市場的治理路徑，可概括為3種類型：

第一是依據房東納稅申報，不設租屋登記機制。此種做法大多見於強調市場自由、去中心化與減少行政負擔的國家，如美國多數州、日本與澳洲。但相關資料顯示存在一定比例租賃逃漏稅[1] ，因此就租屋資訊透明與納管層面，多少仍有不足。

第二是限定登記制度，僅對補貼房源、弱勢族群或特定用途住宅要求登記。這是目前先進國家的主流做法，如法國、德國、英國、荷蘭等。這類制度通常是在租屋納稅落實的前提下，政府考量到執行效能與行政負擔的選擇，首重可銜接租金補貼或其他租屋保障政策。

第三是全面登記制度，即所有住宅租賃契約皆須登記。此類制度多為致力改革租屋黑市國家的選擇，如愛爾蘭、葡萄牙、西班牙、希臘。其共通背景為租屋地下化嚴重，稅基嚴重流失，政府無法有效掌握契約狀況、租金結構，以及租客權益保障不足等問題。

3種方式，台灣適合哪一個？

台灣租屋黑市的嚴峻程度，相較歐、美、亞各先進國家，實屬罕見。房東逃漏稅是眾所皆知的公開現象，筆者過去也撰文推估，約7～9成租屋市場屬地下化。參照上述3種掌握租屋市場的途徑，初步分析如下：

若選擇採房東納稅申報做法，前提是大多數房東都依法申報租金所得，政府可藉稅務資料掌握市場狀況與租金水準。然而，對應台灣「多數違法」的狀況，報稅資料完全不合用；若欲採全面查緝翻轉，在政治與實務上也幾乎不可能。簡單說，此路不通。

若選擇限定登記制度，即僅針對特定對象，如申請租補與包租代管物件要求登記，技術上的確相對可行。然而應考量，在缺乏房東依法繳稅條件下，此做法僅能掌握租屋市場部份物件，其餘仍是黑數[2] ；且實務上，房東因稅賦原因拒絕房客領租金補助，也是眾所皆知，將使成效進一步打折扣。

相較之下，全面登記則是另一種途徑。問題是這樣的改革，機制如何設計？房東為何要配合？房客是否支持？如何避免市場波動衝擊？這些都是該制度能否推動落實的關鍵。

以下就來介紹愛爾蘭、西班牙、葡萄牙3個國家的改革經驗，看看它們怎麼做！ 

愛爾蘭的契約登記制度，要求所有租期超過14天的住宅租賃契約，房東須於契約生效日起30天內向RTB登記。

愛爾蘭：從一站式治理平台開始

2000年代初期，愛爾蘭在快速經濟成長與城市化背景下，面臨房價與租金大幅上漲的壓力。由於許多房東未申報租金所得[3]  ，使政府難以掌握租屋市場與租金趨勢，讓租屋族群常遭遇漲租、違法驅離等問題，成為政治與社會爭議焦點。

為回應社會壓力，愛爾蘭政府於2004年通過《住宅租賃法》（Residential Tenancies Act 2004），設立「住宅租賃委員會」（Residential Tenancies Board，RTB），全面推動契約登記制度[4] 。

該制度要求所有租期超過14天的住宅租賃契約，房東須於契約生效日起30天內向RTB登記。登記內容包括租金金額、地址、不動產資訊、雙方當事人資料與租期長度，系統完成後將核發具法律效力的登記號碼。此編號為房東與房客進行法律主張、申請補貼與處理爭議的前提，也提升契約透明性與可追溯性。

RTB依據登記資料，每季發布「全國租金指數」（National Rent Index），並設立「租金查詢平台」，讓租戶可依據地點、房型與建物類型查詢租金中位數與變化趨勢。該平台不僅提升租戶議價能力與市場透明度，也作為監測RPZ成效與評估新區域納入必要性的數據基礎。

根據RTB 2022年年報，該年度共有237,367筆住宅租賃契約完成登記，約為同年度普查揭示的全國租屋家庭戶數（約330,000戶）7成，顯示登記已達一定規模[5] 。

加泰隆尼亞在2007年通過《住宅法》（Llei 18／2007），全面推行「押金登記制度」（Registre de fiances），成為當地治理租賃市場的制度轉捩點。圖片來源：Marianna Ianovska／Shutterstock

西班牙加泰隆尼亞：從押金登記建立契約紀律

作為西班牙經濟規模最大且具高度自治權的地區，加泰隆尼亞擁有住宅與土地政策的立法自主權。1990年代後期起，隨著該地區都市化進程加速，租屋市場迅速擴張，但當時普遍存在租金未申報現象，政府對市場掌握有限，租客也缺乏保障。

有鑑於此，加泰隆尼亞在2007年通過《住宅法》（Llei 18／2007），全面推行「押金登記制度」（Registre de fiances），成為當地治理租賃市場的制度轉捩點。

該制度規定，房東須於租賃契約簽訂後30天內，將一個月租金的押金與基本租賃資訊（如租金、租期、地址、身分編碼）提交至加泰隆尼亞土地研究機構（Incasòl）。完成登記後，系統會核發具法律效力的登記證明，作為日後處理爭議、辦理補貼與租稅申報的依據。

押金登記資料同時具備統計功能。加泰隆尼亞住宅署（AHC）每季依據Incasòl所提供的資料，公布各地區住宅租賃契約登記數、中位數租金、每平方公尺價格（€／m²）、租金變動趨勢等，並製作「住宅租金地圖」與「租賃市場指標年報」，提供政策單位與民間使用者查詢。

根據AHC資料，制度推動以來平均每年約登記13萬～14萬筆住宅租賃契約，2007年至2023年間已累積超過210萬筆登記紀錄[6] 。

加泰隆尼亞2007～2023押金登記數量趨勢圖。圖片來源：Informe sobre el sector de l'habitatge a Catalunya 2023

葡萄牙：線上登記如何撬動黑市轉正

2010年之前，葡萄牙租屋市場非正式化嚴重，大量契約未申報、租金未列入課稅。其推動租屋制度改革的來由，可追溯至2011年歐債危機期間，該國因經濟重創而向歐盟、國際貨幣基金與歐洲央行申請紓困。根據三方機構簽署的政策條件，葡萄牙政府須承諾提高租賃資訊透明度並擴大稅基。在這樣的背景下，於2016年通過《第41／2016號法令》（Decreto-Lei n.º 41/2016），建立「Modelo 2」租賃契約申報制度。

依規定，所有新簽或續約的住宅租賃契約，房東須在契約生效日起30天內，透過葡萄牙稅務總局（Autoridade Tributária，AT）線上平台申報「Modelo 2表單」。內容包含房東與房客的稅務編號、不動產登記資訊、租期起訖、租金金額與付款方式等，並由系統核發具法律效力的登記憑證，為日後進行租賃爭議處理、申報扣抵與司法程序所需之正式文件。

登記相關資料亦由葡萄牙國家統計局（INE）彙整，作為每季《城市租賃統計》的核心來源，並廣泛應用於不同行政區租屋市場分析，包括區位、物件面積、中位數租金等，反饋於政策評估與規劃。

根據INE資料[7] ，自2017年至2023年間，全國共計完成758,849件新住宅租賃契約登記，2023年單年即新增125,468件，反映登記制度已逐步穩定擴展至主要住宅租賃市場。

葡萄牙的現象反映登記制度已逐步穩定擴展至主要住宅租賃市場。圖片來源：Portugal／Unsplash

推動租屋登記改革的共通策略 

租屋黑市之所以難以瓦解，主因在於房東逃稅與規避義務的誘因強烈，且缺乏被查緝與處罰的壓力，使「不登記」成為最安全、成本最低的選擇。面對這樣的情境，西班牙、葡萄牙與愛爾蘭的登記制度改革，可歸納以下3個共通性推動策略： 

首先，制度必須提高房東隱匿租賃事實的風險與代價。只要隱匿的風險與成本變高，房東便會重新考量是否繼續規避制度。這包括強化查核與處罰，也須對未登記的房東設下差別待遇，讓他們無法主張租賃權利[8] ，促使合規登記。必要時，可搭配稅賦誘因，引導房東將登記視為理性且具保障的選擇。

其次，推動租屋登記必然引發房東反彈，因此需要爭取房客支持與參與。方法為讓租屋登記明確連動租補、退稅、租金管控與法律申訴，引導房客租賃合規房屋；同時提供匿名檢舉機制[9] ，鼓勵民眾糾舉未依法登記房東。

再者，改革往往伴隨副作用，如房東反彈不租，造成市場閉鎖（market lock-in）；或將合規成本轉嫁給租客、推升租金。針對此，制度初期透過寬限期與房東輔導，使他們了解制度義務並逐步納管；其次配套施行空屋稅[10] ，抑制空置不租；並設定租金漲幅限制[11] ，防範房東將成本轉嫁給房客。

台灣的選擇

台灣若要推動租屋市場透明化改革，首要之務即是選擇可行的制度路徑。從國際經驗來看，採租金報稅或限定登記，在多數房東違法、查緝困難的情境下，難以作為治理工具。相對地，愛爾蘭、西班牙與葡萄牙的改革經驗，揭示全面租屋登記制度是回應租屋黑市結構的可行選項，關鍵在於：引導房東、爭取房客與穩定市場運作，三管齊下，讓租屋登記制度能夠落實。

相較上述3國，我們的租屋黑市狀況更為嚴重，改革必要性無庸置疑，然所面臨的反彈與阻力將更為劇烈。故關鍵在於改革的政治決心，唯有此才能推動法規修正並整合跨部門（內政、財政）協作，建構租屋登記的治理架構。當然，制度設計必須貼近台灣實際脈絡，採取循序漸進的實施方式，並在制度初期設置緩衝機制與稅賦誘因，才能爭取社會接受並落地實行。

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[1] 如根據美國國稅局（IRS）與美國住房與城市發展部（HUD）研究，約18%～20%房東未申報租金收入；澳洲稅務局（ATO）在2020年審查中發現，超過30%出租房東存在報稅錯誤或未申報收入。

[2] 目前政府有一說法是，要透過「百萬租屋」來全面鋪蓋租屋市場促進其透明化，就理論與財政實務皆不可行，純屬政治口號。

[3] 根據2003年愛爾蘭國會質詢紀錄，當時財政部部長Charlie McCreevy回應，稅務機關估計全國超過3分之1的房東未申報租金所得。

[4] 住宅租賃委員會（RTB）為獨立法定機構，隸屬於住房、地方政府暨傳統事務部，總部位於都柏林，2022年約有145名正式人員。其職責包括：管理全國住宅租賃契約登記資料庫、處理房東與租戶爭議（以調解與仲裁為主）、監管違規行為、與經濟與社會研究院（ESRI）合作發布租金指數、並提供政策建議與公共資訊平台。

[5] RTB年報公布的是「年內登記件數」，與普查租屋戶數因基礎不同無法直接對應，並據此推算涵蓋率，但仍可合理推斷當前登記制度已涵蓋市場中大部份正式租賃活動，並作為監管與政策推動的基礎指標。

[6] 累計數字可能包含部份重複登記案件，例如續約、換約或年度重報等情形。

[7] 數據來自葡萄牙國家統計局（INE）於各季度《城市租賃統計》（Estatísticas do Arrendamento Urbano）報告。然此數據為季度登記「流量」之累計，可能包含續約或換約導致的重複登記，故無法直接等同於實際租屋戶數或使用中契約的涵蓋率。

[8] 在上述3國，未完成登記的契約在法律上不被承認。例如，愛爾蘭《住宅租賃法》明文規定，租賃契約未向RTB登記，將無法提出法律訴訟；葡萄牙則透過稅法與租屋契約法規定，未登記者喪失租金追索與稅務優惠資格；加泰隆尼亞則以押金託管登記為法律舉證前提，未登記者視同不具契約證明能力。

[9] 愛爾蘭透過RTB設置「未登記租約檢舉平台」，房客可匿名通報，並禁止房東因檢舉或申訴而終止租約。西班牙加泰隆尼亞則設有住宅違規舉報專區，允許房客匿名檢舉未登記押金、違法租賃或驅離，並提供身分保密與檢舉者保護指引。葡萄牙則由稅務總局提供「未申報租金通報系統」，房客可匿名檢舉房東逃稅行為。

[10] 西班牙加泰尼亞於2016年起針對超過2年未出租的閒置住宅課空屋稅（impost sobre els habitatges buits），並依物件數量與區域條件採累進稅率，稅收專用於地區住宅政策。葡萄牙則於2019年起賦權市政當局對連續超過2年未使用的住宅課徵加乘不動產稅（AIMI surcharge），如里斯本、波爾圖與維塞烏等主要城市皆已實施。

[11] 愛爾蘭透過「租金壓力區」（Rent Pressure Zones）制度，對指定地區的租金年漲幅設上限，近年規定不得超過2%或消費者物價指數（CPI）；西班牙加泰隆尼亞則根據地區中位租金制定參考價格，作為租金合理性與調漲審核依據；葡萄牙則規定房東如欲調漲租金，須依契約約定或政府每年公告的物價指數調整，前提是租約明載相關條款，否則仍須雙方協議。

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