去年國慶連假結束後，新冠疫情以來首度「國門開放」，讓許多民眾瘋搶機票。然而堅守在防疫第一線的醫護人員能否自在出國門，至今仍是個問號。
不少輿論認為，醫護出國染疫會影響家人、工作，醫護身為專業人員，應懂得保護自己，可待疫情更平穩時，再考慮是否出國公務或旅遊。
但醫護人員也是人，出國不外乎參加公務學術會議或旅遊舒壓；疫情以來，已經那麼久沒辦法出國，是否該考慮放寬醫護人員出國禁令了？筆者作為臺北市職業醫師工會的代表，也曾針對類似議題於立院公聽會中發言[1] ，試圖反映第一線醫事人員的心聲。
回顧醫護出國禁令，本來就欠缺依據
作為抗疫的第一線，醫療人員的出國禁令，是來自指揮中心的發動。
時光倒回 2020 年 2 月，指揮中心就已限制醫療人員出國，但當時並未有充分的法律依據，只透過衛福部對於《醫師法》有關「醫師配合防疫義務」和《醫療法》就「醫院配合防疫義務」的解釋，由指揮中心用開記者會的方式來公布此項措施。
但在行政法上，「法律保留原則」是一個非常重要的概念。這意味著：行政機關所做的行政行為不僅不能違反法律，還必須有明確的法源依據。
然而，政府的行政行為非常繁雜且多樣，如果每一個行政行為都要求嚴格的法律授權，可能會導致行政效率低下，甚至許多事務無法進行。因此，哪些行政行為必須嚴格遵守法律保留原則，有不同的看法。
但無論採用哪種學說，對於涉及人民基本權利的行政行為，必須嚴格遵守法律保留原則已是共識。限制出國這件事，打從一開始就有欠缺法源的重大瑕疵。
就算修法，也是疑慮重重
2021 年 5 月，政府訂定了《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（簡稱肺炎條例）後，才就限制出國一事找到了法源依據。像是同條例第 7 條就規定：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」
但行政機關除了要遵守法律保留原則、追求足夠的法律授權外，所依據的法律還要充分明確──不僅意義要能讓人理解，法律效果也能讓人預見，這就是「法律明確性原則」。另外，對於侵犯人民基本權的行為，政府所採取的手段也必須符合「比例原則」──即政府應採取最小干預的手段來達成其目的。然而，僅以肺炎條例作為法律依據，是否足夠滿足上述「法律明確性原則、比例原則」，正是許多學者專家討論的焦點。
換句話說，當行政機關依據肺炎條例，在如「必要處置或措施」等寬泛授權下行動，行政必然欠缺足夠的立法控制，人民也無法充分預見行政機關的行動，而難以確實安排自身生活。這正是法律明確性原則之所以存在的初衷。
另外，就算限制出境有助防範新冠肺炎的擴散，但相較其他旅客在未被確診前至多就是自主隔離，為何針對醫院醫事人員，卻不能在各家醫院訂出「人員最低備載量」的前提下比照辦理？只要有足夠的醫護人員，就算同仁返台在家隔離，不也同樣可以避免院內感染？所以，這樣的限制，可能就比較沒有必要，因而違反前述的比例原則。
如同台灣大學法律學系教授林明昕指出，《肺炎條例》第7條授權的範圍應限於緊急情況，並符合一定的法律原則，不能隨意使用，以免違憲[2] 。
雇主取代公權力，延續沒必要的限制
隨著疫情的發展，指揮中心慢慢把限制醫護出國的權力交由作為雇主的醫療單位來辦理。
2022 年疫情解封後，指揮中心表示：根據衛福部在2020 年 7 月 1 日發布的「衛生福利部肺中指字第1093900539號函」[3] ，已取消了醫護人員出國的禁令，只要醫護人員取得所屬醫院的同意，並按照各該醫院的人事規定辦理請假事宜，即可出國。
然而，政府沒有針對此規定設定終止日期或條件，導致醫療人員出國須報經雇主同意的規定一直延續至今。指揮中心聲稱取消出國禁令，但事實上只是以粗略的行政授權，把限制醫療人員出國的權力，開放讓其雇主行使，而非由防疫主管機關負責。
在台灣，並非所有醫院都是公立醫院，還有許多私人醫院。政府如何保證醫療人員的雇主會考量防疫能力而非追求營利，並且不會以不合理的方式限制醫療人員的出國自由呢？自疫情解封以來，我們的工會接到許多會員的投訴，指出一些醫院訂定了不合理的出國規定，對醫護人員的權益造成了嚴重的損害。
當筆者在公聽會上提出上述觀點時，指揮官王必勝回應道：將再次與醫院溝通，不會以防疫為由限制員工請假出國。
回想在疫情爆發前，儘管某些醫院有類似規定，但這些規定多半基於公立醫院對公務員的規範，或私營醫院與員工訂立的勞資契約或工作守則，並非由政府授權。未來若有醫療人員因出國而遭雇主限制的爭議，究竟要提起勞資爭議的民事訴訟，還是向政府的行政禁令提出救濟呢？
讓人心寒的是，政府聽到此質疑，竟未考慮修改該指示或撤回相關說法，僅要求醫護人員自行所屬與醫院溝通。
原本以為防疫期間狀況變化莫測，指揮中心忙於處理事務，且許多決策必須趕快做出，上述授權雇主執行出國禁令的情況只是一時疏忽。然而直到疫情緩和的今日，這樣的現象依舊發生[4] ，讓人不禁感到，工會在公聽會上提出有關過度行政授權的問題並沒有得到改善，反而是提醒了政府其中的奧妙。
政府嚐到了依附在雇主身後行事的甜頭，發現可以模糊責任。彷彿政府粗糙授權給雇主，讓其執行干預基本權的相關措施，便可以事不關己。殊不知，醫療工作者在政府甚至雇主面前犧牲基本人權的例外，便因此成為常態。
防疫作戰不只要注重安全，更要維繫法治
筆者想提醒政府與未來的指揮中心，根據法律保留原則，經法律授權的行政命令才有資格在特定條件下限制人民的基本權，而非單純交由雇主即能隨意施行。
醫療人員在抗疫前線奉獻，卻變成必須將出國自由與工作權交由雇主決定的一群人，這顯然是政府在干預醫療人員基本權時，因法源依據過於概括以便宜行事所造成的扭曲現象。
對於醫療人員而言，在特殊情況下附有公共責任是毋庸置疑的。但無論是現在的 COVID-19 疫情，或是未來可能發生的其他疫情、戰爭、災害等狀況，醫療量能的保存都是非常重要的議題。
醫療人員絕非自私自利，不會對國家危難置身事外。然而，作為一個法治國家，台灣應該在干預人民基本權時，遵循法律保留原則、明確性原則，並符合比例原則。上述文章中所提到的狀況顯示出，台灣在把醫療量能當作公共資源時，卻在干預醫療人員基本權上缺乏妥善的法治觀念，政府亦沒有擔負起應有的責任，相關單位的怠惰難辭其咎。
（作者畢業於陽明大學醫學系，現職家庭醫學科專科醫師，台北醫學大學醫療暨生物科技法律研究所研究生，亦擔任台北市醫師職業工會理事會員代表。）
[1] 如 2022 年 12 月 21 日，立法院社福及衛環委員會召開「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）防疫作為之回顧與檢討」公聽會，將『嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第七條所定「防治控制疫情需要」、「必要之應變處置或措施」是否違反法律明確性原則？權力分立、監督與制衡機制之設計與界限是什麼？』作為討論議題之一。臺北市職業醫師工會即承邀出席該公聽會。
[2] 林明昕，〈再論嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第 7 條之合憲性爭議〉，《台灣法學雜誌》第 407 期 ，2021 年 1 月 14，53-68 頁。
[3] 衛生福利部肺中指字第1093900539號函表示：
醫院因應嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）人員出國規定（109年6月19日函）
主旨：因應COVID-19疫情發展，有關醫院因應嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)人員出國規定，實施期間至109年6月30日止，請轉知並督導所轄（屬）醫院辦理，請查照。
說明：
一、依據109年6月17日「嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心醫療應變組」第14次會議決議，以及本中心109年6月10日肺中指字第1093800472號函辦理。
二、因應COVID-19疫情發展，本中心前於109年3月17日以肺中指字第1093800250號函頒醫院因應嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）人員出國規定，略以：自109年2月23日起至109年6月30日止，於醫院服務之醫事人員及社工人員，除會議、公務或有特殊原因，經報准同意者外，不得前往本中心公布之旅遊警告、警示及注意地區在案。
三、考量現階段國內疫情趨緩，上開出國規定之實施期間將至109年6月30日止，惟自109年7月1日起，前開人員如擬出國仍應報經所屬醫院同意，並依各該醫院人事規定辦理請假事宜；返國後，應依本中心針對其前往地區之規定，並應接受居家檢疫14天，及依「因應COVID-19 疫情醫療照護工作人員自主健康管理期間返回工作建議」規定辦理。
四、併附本中心109年6月10日肺中指字第1093800472號函，及「因應COVID-19 疫情醫療照護工作人員自主健康管理期間返回工作建議」影本各1份。
[4] 在疫情趨於穩定後，2023 年 3 月 20 日起，指揮中心宣布輕症免通報免隔離，但卻引發了新的問題。對於接觸病患的醫療照護工作者如何處理休假問題，指揮中心僅提出「建議」，要求快篩陽性的醫療照護工作人員，5日內不到班，以免接觸免疫低下病人。然而，對於雇主如何安排這類工作人員的工作及請假方式，卻沒有特別的規範，這也讓工會接獲不少會員的投訴。不少醫院依據指揮中心的建議要求確診醫護必須請假，但卻要求必須請扣薪病假或犧牲特休假，甚至苛扣考績，這讓許多醫療工作人員感到不公平。
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