從美國總統選舉到烏俄戰爭，從最近的以哈衝突到當前的台灣大選，假訊息的氾濫已在世界各地造成許多災情，而「人工智慧」（Artificial Intelligence，AI）的發展，則讓不實影音更容易被製造又更不易被破解，為假訊息的防治帶來更大挑戰。
本文嘗試從政治經濟學的視角切入探討假訊息生產鏈對言論自由市場的衝擊，以及政府角色如何可能在假訊息治理與言論自由之間取得平衡。
失靈的言論自由市場
假訊息的生產和傳播，可視為部分媒體（包括新聞及社群媒體）在國內外政商勢力的挹注之下，所建構出來的一種新興商業模式。儘管媒體是在民主社會中促進資訊及言論流通的公共場域，但它同時也是在經濟市場中追逐商業利潤的企業。為了刺激收視率和網路流量，媒體可能會疏於查證或操作演算法而傳播不實訊息；而為了迎合政商金主或廣告客戶，媒體甚至也會刻意捏造新聞或從事置入行銷。
根據瑞典哥德堡大學的「民主多樣性」（Varieties of Democracy，V-DEM）調查，就「媒體腐化」（media corrupt）這項指標而言，台灣自1990年代民主化以來的表現，不僅遠比英國、美國等老牌民主國家來得差，也明顯落後於同樣位於東亞的日本以及同為第三波民主化國家的南韓。
該指標意味著台灣的媒體工作者時常為了收受金錢報酬而修改新聞內容，此一情況雖未形成慣例，但當事人通常不會受到懲罰。這樣的媒體環境使台灣相對容易成為假訊息氾濫的溫床。從跨國比較的角度來看，V-Dem調查也的確連續多年將台灣評為受境外假訊息影響的世界第一，而單就台灣個案而言，幾項有關假訊息來源的指標則顯示：在台灣流傳的不實訊息相對較少來自國內的政府和政黨，而是在很大程度上來自外國政府及其代理人，包括藉由業配廣告在社群媒體散布假訊息宣傳。可見台灣的假訊息生產鏈基本上鑲嵌在一個內外交織的政商網絡之中。
上述方興未艾的媒體商業模式帶給台灣的問題，不僅是假訊息氾濫本身而已，還包括使得原本就瀕臨失靈的「言論自由市場」（free marketplace of ideas）更加雪上加霜。就企業層次而言，不實訊息的製造和販賣，雖有助於部分媒體攫取正面的商業利潤，但卻迫使社會大眾承受負面的外溢效果（negative externality）；與此同時，媒體本身（尤其是網路媒體）卻很少被課以相應的責任和成本。
從資訊受眾的角度來看，由於假訊息經常產地不明、產製者不詳，而眾多傳播媒介又未被課以揭露資訊來源、嚴選資訊品質的義務，於是使得處於資訊接收端的民眾承受了最大的「資訊不對稱」（information asymmetry）風險；他們難以判斷從媒體取得的資訊是否正確，以及能否據以進行公共議題的討論，乃至民主選舉的決策。
就產業層次觀之，假訊息生產鏈的運轉與擴張，大大弱化了媒體部門供應某些有助於民主制度良善運作的「公共財」（public goods）的能力，包括無法滿足民眾「知的權利」（the right to know），也無法支撐民主社會的溝通協調，甚至可能因為公共資訊環境容易受到境外勢力的影響而危及國家安全。
政府角色與政策權衡
為了因應「市場失靈」（market failure）的問題，讓政府在媒體市場或言論自由市場之中扮演一定角色，恐怕是不得不認真考慮的一項對策，特別是在媒體自律不彰且政府受民主制衡的情況之下。雖然政府的介入難免引起侵犯言論自由的疑慮，但考量到需要保護的終究是民眾的自由和權利，而非媒體及其背後有錢有勢者的利益，政府的角色與其說是管制媒體，還不如說是幫助媒體制衡其背後的內外政商勢力，藉此確保媒體能夠負起包括假訊息防治在內的媒體社會責任，從而促使民眾得以運用媒體獲取真實資訊、表達多元意見、並實踐民主審議。
基於此一價值目標，政府必須在各種可能的政策工具之間進行謹慎的權衡；換句話說，政府必須釐清在何種情境之下採取何種政策工具，才更能實現讓民眾享有自由、民主的價值目標。
從政策光譜的視野來看，政府為假訊息治理而介入媒體市場的程度可大可小，其角色由大至小依序對應多種可能的政策工具，包括全面管制、設限、課責、經濟誘因、道德勸說、自由放任等。其中，位於光譜兩端的全面管制和自由放任都不是好選擇，因為前者顯然沒有與言論自由相容的餘地，而後者雖看似體現自由，但實則優先保障有錢有勢者的話語權，相應地犧牲普羅大眾的知的權利及發聲權利。
相對於此，位於政策光譜中間的多元政策選項，讓民主社會有餘裕去權衡如何可能以最小的政府介入實現最大的言論自由，或許是比較適合現階段台灣的可行方案。從假訊息生產鏈的角度來看，我們可以考慮針對不同端點的行為者，採取不同政府介入程度的政策工具。
逐一瓦解假訊息生產鏈
首先，在產製端方面，有鑑於台灣個案很可能涉及境外勢力及其代理人，政府或可考慮針對資訊的生產者（及某些潛在傳播者）採取較為強力的設限手段，亦即要求他們不去做某些不利於自由、民主存續的「壞事」。例如《兩岸人民關係條例》便限制中資對台灣媒體相關產業的投資，也禁止台灣媒體接受未經許可的中資廣告；《反滲透法》則禁止任何人在境外敵對勢力的指揮或資助之下，從事意圖影響民主選舉的政治宣傳；其他若干法律亦以刑罰或行政罰嚇阻各類謠言或不實訊息的散布。
然而，許多管制措施常因繞道投資、置入行銷、其他金錢對價關係的隱蔽特性而不易落實，政府應考慮強化關鍵資訊的揭露能力，包括建立跨部會及跨國的情報共享機制、以及吹哨者的誘因機制。
其次，在傳播端方面，針對管轄範圍內的新聞及社群媒體，政府或可考慮採取相對折衷的課責和經濟誘因手段，藉以要求或者鼓勵他們去做某些有助於維護自由、民主的「好事」。就課責而言，《廣電三法》已要求廣電媒體必須負起事實查證責任，基於同樣的道理，網路媒體（包括社群媒體）也應該考慮立法納管，促使他們盡到一定的媒體社會責任，包括建立假訊息防治機制。
對此，台灣或可參考歐美各國的立法及實務經驗，要求社群平台針對假訊息建立「公私協力」（public-private partnership）的「共管」（co-regulation）機制，包括使用者的回報機制、第三方事實查核機構的諮詢機制、以及其他有助於網路資訊或資金透明化的機制，例如在平台帳號或貼文之中加註政治廣告來源、政府官方身分、AI生成技術製作等標籤。此外台灣也可參考美國和澳洲的「外國影響力透明化」相關立法，要求為外國政府服務的媒體登記為「外國代理人」，讓受眾得以依據更透明的資訊從事自主判斷。
相對於此，從經濟誘因的角度來看，政府則應積極增進台灣媒體的自主性和多元性，鼓勵他們持續生產真誠且具包容性的內容，期能為假訊息氾濫的公共領域持續注入替代性的優質資訊。例如，針對公廣集團，政府應持續強化其財務及編輯自主性；針對優質的商業媒體和公民媒體，政府可考慮成立獨立運作的基金予以獎補助；針對致力於原創新聞內容的新聞媒體，政府則可參考澳洲的「強制議價」相關立法，協助其與社群媒體之間建立合理的分潤機制；針對投入本地文創內容生產的影視業者，政府則可視其績效持續補貼，並協助其擴展與民間企業乃至國際市場之間的融資及行銷機會。
最後，在接收端方面，由於資訊受眾主要是由社會大眾所組成，政府或可考慮對其採取較為溫和的經濟誘因和道德勸說手段，鼓勵並期許他們去做某些有助於實現自由、民主價值的「好事」。例如政府可持續借助學校教育、社會教育、政治溝通等管道，鼓勵民眾善用多樣化的媒體環境和替代性的資訊來源，養成媒體識讀、資訊判讀的能力及習慣，包括學習如何辨識不實資訊乃至AI生成內容，以求鞏固民主社會應對假訊息挑戰的最後一道防線。[1]
數位平台納管是國際趨勢
綜觀上述多元政策選項，台灣對於產製端的管制、接收端的培力都已做了許多努力，相對缺乏的是針對傳播端中的社群媒體加以課責。事實上，將數位平台納管已是國際趨勢，歐盟在這方面走得比較前面，如今就連一向崇尚網路自治的美國也開始嘗試推動相關立法，希望藉以制衡科技巨頭、政商菁英乃至威權強國所帶來的資訊危機。
有鑑於此，置身威權擴張最前線的台灣，恐怕也難以迴避這場不得不面對的價值溝通與政策權衡，相信民主制度會有足夠的能量支持我們的政府和社會，在假訊息治理與言論自由之間找到最佳平衡。
（作者為國立政治大學國家發展研究所副教授。主要研究領域為政治經濟、媒體政治、中國效應。著有The Political Economy of Press Freedom: The Paradox of Taiwan versus China，合著《吊燈裡的巨蟒：中國因素作用力與反作用力》、《銳實力製造機：中國在台灣、香港、印太地區的影響力操作與中心邊陲拉鋸戰》等書。）
[1] 本段落中有關台灣如何應對假訊息問題的政策討論，改寫自本文作者的另一篇文章〈中國全球媒體影響力大調查—從台、美經驗談「高度影響」及其侷限，以及「高度韌性」及其脆弱〉。
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