台灣的都市景觀中，一個長期被詬病的現象就是「違建」。違法增建或改建的頂樓加蓋、陽台外推、防火巷占用四處可見，不少人也曾經或是正居住在其中。違建就是土地的超限使用，長出不在原本都市規劃內的使用空間。
過去討論違建現象，往往著重在歷史成因、法規制定、守法觀念等。其實違建跟其他如闖紅燈、併排停車或是不戴口罩等違法行為在本質上是類似的，都是違反了原有的規定。所以討論違建議題時，首先要問：為何會有違建？接下來，是哪些違建容易被查報？最後，政府會如何處理？
違建是住戶有意識的決策
為何會有違建？研究者曾對台南市違建戶進行抽樣訪查，結果顯示違建原因主要為空間不足（40%），其次為對法令不瞭解（25%）。他們由受訪違建戶的狀況進一步推算，每人的居住空間平均約38m2，低於都市計畫之居住空間標準（每人50m2）。
另一份研究調查了台南市某開發商興建之透天住宅的各類型違建，結果發現：未臨接道路的住宅，可能因為較不易被察覺舉報，因此產生陽台違建的機率較高。此外，都市開發密度較高的行政區，違建更可能呈垂直發展，例如在屋頂平台增建頂加；相對地，在都市開發密度較低的行政區，違建則呈水平發展，例如在法定的空地搭建房子。這兩篇早期研究指出：違建的形成，是住戶有意識的理性決策。違建不僅較易出現在不被察覺的地方，樣態也會因為都市開發密度而不同。
哪些違建容易被查報？
哪些違建容易被查報？一篇研究分析了台北市1983年至2012年的違建查報資料，被查報的違建中，屬於水平增建（例如巷道、騎樓、一般空地、法定空地、防火間隔、圍牆、開放空間和停車空間上的違建）比例最高；建物共用部分違建（例如屋頂平台及天井）次之，建物專有部分違建（例如屋內夾層、陽台及露台）比例最少。這樣的狀況，應該和違建位置造成的影響有關。對其他人影響越大、越容易看見的違建，就比較可能被查報。
作者也檢視台北市各里違建查報數量的影響因素，發現：平均所得增加約100,000元，該里違建查報數量就減少0.14戶。每平方公里增加1,000人，該里違建查報數量增加0.2戶。規模多1,000戶，該里違建查報數量減少4.5戶。也就是說，違建查報數量和各里的社會經濟特徵是有關的。
更重要的發現是：每增加1個管理委員會，該里違建查報數量就減少0.31戶。另外，違建查報數量較多的里並不是老舊行政區，而是一些新開發行政區。可惜的是，這樣的分析可以發掘現象的規律性，卻難以解釋其中的可能因果。
哪些違建會先被處理？
那麼，哪些違建會先被處理？上述對台北市的違建查報研究接著檢視違建查報後的政府處理態度。發現：防火間隔及巷道的違建，經查報後被處理的機率比陽台違建分別高出27%及28%；而夾層違建，經查報後被處理的機率，比陽台違建低21%。顯然，對於居住安全影響程度較大的違建，被處理的機率也比較高。
此外，拆後重建的違建在查報後，被處理的機率會比新違建高出4%。反之，既存違建被處理的機率，則比新違建低42%。由此可知，相對於已經存在一段時間的違建，政府較積極處理拆後重建以及新建者。或許因為既存違建許多是早期興建的，若無重大公安影響，多納入分期分類計畫，採取較消極的處理方式。
其他國家的違建處理
違建不是台灣獨有的風景。2006年的香港，6萬棟私人住宅中約存在80萬個違建。香港早期違建的形成，主要是因為經濟弱勢民眾負擔不起住宅租金而占用公有地。欲舒緩此現象，政府先於1954年執行低租金之公共住宅政策，1988年開始將違建區分為「優先處理」與「延後處理」兩種組別，先處理可能危害人身安全的違建，其餘則暫不拆除。
由於香港政府有計劃地採取區別處理方式，違建的處理順序也就部分取決於民眾的舉報。香港研究指出：接近繁忙街道的違建較容易被舉報，而且房價因此下降。可以看出，台北和香港的居民，都透過舉報影響他人較大的違建來減少意外發生時的損失。在政府缺乏資源的情況下，發揮類似保險的功能。
義大利在1960年至1980年間興建的房屋，有四分之一是未經政府許可的。政府對違法住宅採隱性鼓勵態度：在無法適當監管時，由居民自行興建住宅，不僅有助於減緩失業問題，也提供爭取居住權的抗議者一個政治解決的途徑。因此，面對全國嚴重的違法住宅問題，政府採取「大赦」政策，透過補繳財產稅和額外的費用，即可讓1960年代以來興建的違建合法化。
大赦原先是1985年實施的特別政策，應該僅此一次，但在1994年及2003年再次實行，以因應選票壓力以及財政短缺。週而復始的違建大赦政策，明顯鼓勵了新一波的違法住宅。人們相信現在未經許可的建築，將來都可以透過繳交相對小額的費用合法化，違建也因此生生不息。
違建政策的選擇
根據過往的訪談以及資料分析，為了發揮違建效益、躲避後續可能舉報，屋主對於違建興建的位置和型態，是經過理性思考的。對於違建的可能嚇阻，就來自於之後民眾的舉報和政府的拆除。在違建數量多到難以全面立即處理的情況下，影響人數較多、也較容易發現的違建，被舉報的機率比較高；民眾透過舉報違建降低可能發生在自身的風險，也是理性的行為。最有趣的是政府收到舉報後，優先拆除影響程度較大的違建，以及拆後重建和新蓋違建，也是在無法全面拆除違建下的理性選擇。
抽樣調查以及政府資料有助於了解違建的形成、處理的背後機制，還有從事奠基於證據（evidence-based）的政策分析。然而，政府資料只包括被舉報的違建，存在而未被舉報的違建黑數，恐怕是難以確認的。
此外，民眾和政府的行為理性未必等同於正當性，減少違建數量仍然是正確的方向。以從事違法行為時所考量的利益、成本以及被舉報的機率來看，房價長期上漲對於屋主是個興建違建的誘因；但是我們也發現，管理委員會似乎具有抑制違建產生的功能。未來大多數建物都必須成立管理委員會，受到公寓大廈管理條例規範，新違建發生的機率應該會減少。至少在台灣的大都市中，違建應該是時間可以解決的問題。台灣無須也不該走向義大利式以財務籌措取代建築管制的末路。
（作者為國立政治大學地政學系教授兼社會科學學院副院長以及空間社會資料整合研究中心主任，英國瑞汀大學 〔University of Reading〕都市及區域研究學院博士，研究專長為土地市場、地價理論與實證以及土地稅。）
分享圖文請註明出處，未經本站同意不得轉載
瀏覽次數：5698
