近年來，台灣治理上面臨各個不同層次的嚴峻挑戰，包括少子化與高齡化所帶來的人口結構變遷、全球化帶來的國內貧富差距擴大、南北城鄉發展不均、都會區特別是大台北地區住宅市場的嚴重失衡、非典型家戶（單親、隔代教養、獨身）比例的急速增加等等。這些變化都帶來社會福利與公共衛生政策上的嚴峻挑戰。
除了政策之外，台灣人口的實況也在政壇激起不小回響。以2018年開始暴起暴落的「韓流」為例，究竟有多少戶籍在高雄的青年人「北漂」到北部工作，就成為政治攻防重要的一環。而每年選舉大量返鄉投票的年輕人，也凸顯出台灣戶籍與實際常住人口的落差。除了政治攻防之外，台灣人口更從2020年開始進入「負成長」階段。
值得慶幸的是，在循證決策的呼聲下，許多部會開始利用自身的行政資料，建立具一定品質的資料庫。除了學界常使用的「財稅資料庫」與「健保局資料庫」之外，近年還有勞動部利用勞保資料建構資料庫，內部部則將統計資料與地圖結合，建立了社會經濟統計地理資訊網等，都建構了非常有價值的資料庫。
然而在各種資料庫建置更趨完善之際，筆者認為台灣目前走向循證決策最一個根本的障礙是資料的結構與品質，也就是：建立在戶籍制度之上的資料框架，嚴重限制了掌握台灣人口家庭議題現狀的能力，也衝擊了決策品質。
戶籍制度，真的能反映台灣實際居住情況嗎？
台灣的戶籍制度從日治時代開始建立，無論就投票、賦稅、福利服務、兒童就學等各式人民權利義務的行使，都是以戶籍作為基礎。穩定的戶籍制度有其便利性、有效性，然而仰賴戶籍資料作為制定台灣人口家庭相關政策的基礎，有明顯問題。
簡單而言，台灣不像某些國家，對流動戶口具有高強度的管制。隨著頻繁的人口流動、家庭變遷以及社會經濟的變化，戶籍資料與實際居住生活情況的落差持續擴大，也導致許多根據既有資料的推估失真。
特別是台灣正面臨人口與家庭結構的劇變，不僅人口已進入負成長的階段，城鄉失調以及非典型家庭的快速增加，都對治理產生很大挑戰，極需更進一步掌握當前的人口家庭狀況。無論是少子化成因的理解、鼓勵生育的各種措施成效，乃至應對人口減少的政策效果，都必須跳脫目前「以戶籍制度為基礎的統計資料」所帶來的侷限。
筆者在此舉幾個例子：
問題一：高房價是否影響青年生育意願？
這個問題近兩年討論得沸沸揚揚，不管是從居住正義的角度或是解決少子化難題的角度，都引發不少討論。但很可惜的，如果從循證決策的角度，現有的資料並不容易證實或否定這個命題。
原因在於，可能因房價延遲甚至取消生育的年輕人，恰恰就是實際工作與居住地點並不在自己戶籍地的群體，他們計畫成家的地點，往往也不在戶籍地，而在實際居住地。這群人往往要到購屋之後、小孩出生甚至需要就學等特定時刻，才會將戶籍從原生家庭遷出。
換言之，如果高房價的確影響了青年的婚育意願，目前以戶籍資料計算的「各行政區生育率」完全無法反映實際狀況，自然很難協助判斷命題真偽，更遑論做出適當的政策回應。
問題二：台灣獨居人口有多少？分布在何處？
在日本經驗裡，人口減少以及家庭改變會帶來孤獨死、無緣死等問題，對社福單位構成很大挑戰。《天下雜誌》第730期即根據戶籍資料，推測台灣有近300萬單人家戶，提醒大眾注意。然而另一方面，2020年所進行的抽查式普查，推估出的單人家戶約200萬戶，雖然數量仍相當龐大，兩者間卻有近100萬的落差。原因何在？
造成這個落差的原因之一，正是戶籍制度沒有反映出實際的居住狀態。在自用住宅較低稅率之下，許多人會基於稅賦考量，設籍在並未居住的房屋。因此，即使家人同住，也很有可能因此在戶籍資料上顯示為獨居。另一方面，鄉村長者即使已被在都市生活的子女接到家中就近照顧，也可能基於報稅或是其他原因而沒有遷籍，而造成對獨居長者數量的高估。
反過來說，也不乏實際上呈現獨居狀態、但因成年子女沒有遷籍，而被誤認非獨居的高齡者。特別是當代結婚率與生育率不斷降低，許年長年不在家甚至不在國內的子女，戶籍仍然留在原籍，這會導致對獨居老人數量的低估，對評估相關資源配置也產生很大阻礙。
問題三：地方創生政策有無促進偏鄉青年回流？
地方創生政策源自於日本，是在鄉村地區人口不斷減少、甚至「廢村」的背景下，將政府資金從過去的單純補貼，轉為投資在建立地方特色、具永續發展可能的事業與團體上，進而促成青年回流。行政院宣告2019年為「地方創生元年」，希望透過類似日本的做法，減緩甚至逆轉鄉村地區年輕人口不斷流向都會地區的窘境。
顯然，衡量這個政策成敗的重要判準，就是有無減緩甚至逆轉城鄉人口移動。然而目前戶籍資料很難看出成果，原因在於青年即使離鄉工作，也往往要一段時間後戶籍才會遷出；甚至如果沒有婚育購屋的行動，即使過許多年，戶籍也未必會移動。因此，如果地方創生政策所關切的是鄉村地區的青年是否會返鄉、透過實體經濟社會活動活絡偏鄉，目前以戶籍為基礎的移出移入資料，並無法做為判斷基礎。
問題四：托育設施與現金補貼能否真正協助育兒家庭？
近年托育相關政策最大的爭點之一，就是政策能否真正協助育兒家庭，包括現金給付、擴充公營或非營利托育機構以及其他手段。在當代家戶形態日趨多元下，除了一般政策重點的雙薪典型家庭外，近年快速增加的各式非典型家庭，包括單親、隔代、或是夫妻因工作分隔兩地等狀況，都有不同的需求。
對於穩定工作的雙薪典型家庭來說，迫切需要的是可負擔且具一定品質的托育設施，然而對於其他類型的家戶如單親家庭，或是夫妻因工作分隔不同地方，或是工作性質導致無法使用一般公立托育設施（如必須工作到晚間9點、10點甚至更晚的零售服務業，或是必須輪大夜班的製造業），若非將小孩送到24小時托育，就是必須仰賴上一代協助托育。對於這些家庭而言，現金補貼可能具有更大的實效。
生育政策的設計以及效果的評估，高度取決於對台灣育兒家庭實況的掌握。然而與其他前述問題類似的是，目前仰賴戶籍的資料，很難協助我們掌握家戶動態。
人口普查，有助於解決戶籍資料失真的問題
筆者這裡所列舉的問題，僅是冰山的一角。要如何解決這個人口資料失真的問題？首先，筆者建議行政單位應該慎重考量「重啟普查」。
傳統上解決戶籍資料失真問題的重要機制就是人口普查。內政部以戶籍資料足以因應政策挑戰為由，從2010年開始就不再進行人口普查，僅從7萬個普查區中抽取15%的抽樣調查。換言之，從2000年最後一次全面普查之後，大抵上是仰賴戶籍資料以及其他行政資料，作為探討前述問題的基礎。也就是說，在台灣人口面臨巨大危機、家戶結構面臨巨大轉變的這20年間，台灣沒有進行過真正嚴格意義的人口普查。
這個放棄普查，惡化了台灣人口資料的危機。事實上即使是大數據資料運用發達的美國，不僅仍依據憲法每10年做一次普查，並更進一步利用普查資料抽樣，每年展開不同主題的社區深度調查，以充實對美國社會狀態的基本理解。具有戶籍制度的日本，也仍然保持每5年一次的人口普查。恢復真正普查是解決上述資料問題的重要方法。台灣放棄普查的決策，有必要重新檢視。
其次，則是在人口與家庭的挑戰下，台灣竟然缺少持續研究人口的專責研究機構或團隊。台灣對於教育事務設有國家教育研究院，對於交通事務設有運輸研究所，甚至晚近也設立數位發展部，唯獨在當前最迫切的人口相關議題上，缺少專責的研究機構，自然也導致相關議題從資料到分析上的嚴重疏漏。專責研究機構可以就調查的設計與執行、跨部會各式行政資料以及學界各式調查的整合，針對台灣各地所面臨不同的人口挑戰進行分析，是未來持續進行人口資料研究的重要基礎。即使短期內不可能恢復普查，也可以透過現有資料的勾稽串接以及調查進一步掌握。
筆者近年參加一些與人工智慧相關課題的論壇時，
（作者為國立政治大學社會學系副教授，美國杜克大學社會學系博士。研究專長是經濟社會學、歷史社會學、人口與健康、日本社會。）
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