近年來氣候變遷加劇，各地極端氣候不斷增加，世界銀行的報告指出台灣屬於全世界高災害風險的地區，首當其衝受到氣候變遷的影響，2025年馬太鞍洪災重創花蓮，即是顯例。
令人擔憂的是，這恐怕不是最後或最強的一次洪災，在氣候變遷加劇的情況下，颱風會變得更強、降雨更極端。因此馬太鞍洪災的經驗很重要，它會影響到接下來台灣面對極端氣候的處理方式。但很可惜，目前政府處理的方式比災區更千瘡百孔。
馬太鞍洪災事發至今，災區逐漸恢復，但政府的一系列不當措施仍在肆虐。本文將以土地問題所展開的相關決策為核心，討論為何馬太鞍洪災的土地決策，恐成為「錯誤調適」（Maladaptation）的案例。
被忽略的氣候正義
極端氣候所帶來的負面影響，並不是均勻地分配在所有人身上，農漁民、兒童、婦女、原住民等氣候脆弱群體會受到更顯著的影響。過去的莫拉克颱風、這次的薇帕颱風及樺加沙颱風所造成的馬太鞍洪災即是顯例，部落族人都承受了最直接的衝擊。
但為何部落地區的脆弱性比較高？這是因為氣候脆弱性受殖民主義等歷史不平等影響，對原住民族的影響通常會更明顯。過去幾百年，移民者透過偷拐搶騙等方式，掠奪部落族人平坦、相對較少災害的土地；即便是現在，部落在爭取資源、自主決定，及參與決策上，都仍然受到很多的限制。因此如何改善氣候脆弱群體的處境、保障他們的權利，是氣候正義很重要的一環。
依《巴黎協定》第7條第5款規定：「調適行動應當遵循一種國家驅動、回應性別議題、具參與性和充分透明度之方法，同時考量到脆弱群體、社區和生態系統，並應基於且遵循現有的最佳科學知識，及適當的傳統知識、原住民知識和地方知識系統，以期適當地將調適納入相關的社會經濟與環境政策行動之中。」聯合國IPCC報告亦指出，氣候正義包含三項原則：分配正義、程序正義（參與決策）、承認（基本的尊重，以及對多元文化與觀點的實質參與和公平考量）。
然而這次政府對於馬太鞍洪災，政府單方面提出堆置砂石和興建堤防方案，甚至採徵用、先行徵用、徵收等強制手段，且拒絕族人以地易地的訴求，形同對於部落土地的掠奪，顯不符合《巴黎協定》第7條第5款的規定，亦違反IPCC報告所要求的氣候正義原則。
評估與規劃應確保民眾參與，並納入原住民及在地知識
根據聯合國人居署的說明，在災害過後，政府應進行相關的土地盤點，了解多少土地已經損失（被淹沒、無法居住）、多少屬於危險土地，風險程度如何，並找出適合緊急住所、永久住所或可遷移的土地，繪製風險地圖，作為民眾參與決策之資訊基礎。在民眾了解土地狀況後，如何規劃、重建，應採取賦能（enabling）的方法，以受災者自身的因應策略為基礎來進行。
我國《原住民族基本法》第21條第1項規定土地開發應進行諮商同意。依〈諮商取得原住民族部落同意參與辦法〉附件規定「防洪排水……工程之興建或擴建」屬於土地開發，因此依法應進行諮商同意。這不僅僅是為了保障部落固有的土地權、文化權而已，部落的知識及經驗往往能帶領政府走向更正確的決策。聯合國減災辦公室《仙台減災綱領 2015–2030》就指出「原住民族憑藉其經驗與傳統知識，對於各項計畫及機制（包括預警機制）的制定與執行，能夠提供重要的貢獻」。IPCC報告也表示，與原住民族及地方社群合作、採取包容性決策（包括原住民知識、地方知識與科學知識），並承認原住民族的固有權利，是成功推動調適的關鍵，可制定出符合在地需求且社會可接受的解決方案，並避免錯誤調適。
但令人驚訝的是，即便國際規範、綱領、報告，以及我國法規，都清楚要求防水工程、災害應變、調適計畫等相關決策過程，須納入原住民的意見和知識，我國卻走向完全相反的道路，在馬太鞍洪災的相關土地決策中，政府不僅未將傳統、原住民及地方知識納入方案，更全然剝奪部落諮商同意的權利。
以興建堤防為例，堤防是政府因應水災最常見的處理方式，但國際經驗早就將依賴海堤的治水策略歸納為錯誤調適：「海堤在短期內能有效減輕對人員與資產的衝擊，但除非納入長期的調適規劃，否則長期而言也可能造成鎖定，並提高氣候風險的暴露程度。錯誤調適的作法可能加劇既有的不平等，尤其是對原住民族與邊緣化群體，同時也會降低生態系與生物多樣性的韌性。」
我國各界也多次指出，堤防策略治標不治本，這次的馬太鞍洪災就是堤防無用的顯例，此可參〈114年樺加沙颱風災害調查彙整報告〉之說明：「馬太鞍溪以100年重現期洪峰流量作為計畫洪水量，馬太鞍溪橋以上計畫洪水量約2,040立方公尺／秒，匯流至花蓮溪處約2,211立方公尺／秒；然於2025年9月堰塞湖溢流事件中，推估最大洪峰流量可能達8,800～8,860立方公尺／秒，約為既有設計洪水量之4倍，屬超出防洪設計標準之極端事件。」顯示當洪災極端化，再高的堤防都難以因應。
然而，水利署不但不記取教訓，這次仍採取蓋堤防的方式來防洪，更離譜的是，堤防要蓋在哪、怎麼蓋，整個決策過程中也沒有納入原住民和地方知識，就連是否有納入科學知識相關資料亦未透明公開。例如第二道堤防有段突然的彎曲處（藍色框框處），此區為香草場社區，Fata'an 部落部分族人早於1979年水利線的劃設前就久居於此，然其現在卻面臨被水利署半強迫自行拆遷家園的困境，且中繼安置方案也不見相關單位提出解決之道。第二道堤防工程的急迫性何在？該怎麼設計？就這11戶住家是否真的沒有任何與聚落共存的替代方案？面對居民的合理質疑，水利署卻完全漠視在地聲音、一意孤行，居民至今始終得不到完整的政策說明與實質的對話空間。
另外第九河川分署表示，清運土石的能量不足，因此必須將土石堆置在馬太鞍溪沿岸處，然而，此理由並非基於人民的安全考量，而是出於行政便利的考量，且清運能量是否不足、為何不足、能否改善，徵用期間長短之必要性等相關資訊，主管機關亦需充分說明，另外土石堆置在河道旁，是否會導致暴雨來臨時，砂石又被沖入河中，而增加洪患風險？亦屬未知。
強制徵用、徵收問題
參《聯合國原住民族權利宣言》第10條規定：「原住民族不應被強行遷離其土地或領域。未取得相關原住民族自由意志與資訊完整下的事前同意，或未事先達成公平、公正的賠償協議，以及在可能遷回的情形下，未提供遷回原址之選擇前，不得逕行遷移。」聯合國〈國內流離失所問題指導原則〉原則6指出：「（第1項）任何人都享有不受任意驅逐而離開其住所或常居地的權利，（第2項）禁止任意驅逐的情況包括：(d) 發生災害時的強制遷移——除非受災民眾的安全與健康有必要進行撤離。」又聯合國人居署亦指出，搬遷應是例外：首選是返回、恢復土地權與重建；只有確實無他路，或有強烈公共安全理由時才搬遷，且須經知情同意與正當程序，並有社會、環境與生計保障。準此，政府不應任意驅逐人民，迫使其離開土地，除非有強烈的公共安全理由；又即使有安全理由，仍應符合自由知情同意與正當程序，並保障其社會、環境與生計，且在可能時提供返回的選擇。
承前所述，政府於災後應先盤點受災的土地風險，繪製風險地圖，供民眾參考，並納入原住民、在地知識及意見來擬定應變方案。然而，在馬太鞍洪災的案例中，政府並未提供土地風險評估的相關資訊，來證明本案確有強烈的公共安全事由，就馬太鞍溪河岸是否或如何設置防洪設施、堆置土砂的需求與風險等問題也未落實知情同意與正當程序，就採用徵用、先行徵用、徵收等手段來執行，且未見相關保障其社會、環境與生計之措施，顯與上述原則不符。
政府沒有理由拒絕以地易地
退步言之，在聯合國人居署的搬遷章節中，除強調搬遷是最後手段外，也臚列了即使要搬遷，仍應協助民眾取得新地，且取得方式應是由民眾主導，因為他們最了解自己的居住與生計需求。回到台灣，政府毫不在乎民眾土地被徵收後，應何去何從。在民眾要主張以地易地時，主管機關僅以他們手上沒有地，沒有辦法提供土地給人民來搪塞。難道這就是接下來所有水災發生時，政府要樹立的典範？
土地事務權限雖然分散在不同部會，但在災害來臨時，跨部會的協調是最基本的行政事項，聯合國人居署也表示，災後應儘速對國有土地進行清查，直接劃撥國有土地能避免與私人地主進行漫長的談判，從而加快遷村進程。因此，水利署應與國有財產署協調，由國有財產署移撥土地予民眾，滿足人民以地易地的基本訴求。
反之，如人民居住或仰賴生計之土地，於災後變成損失或危險土地，可能會有搬遷需求及意願，因此政府於災害發生後，即應評估土地需求，亦即評估受災者取得安全土地作為住所與生計的需求，以保障人民之生命及生存權。聯合國減災辦公室《仙台減災綱領 2015–2030》亦要求各國針對高風險區聚落的預防或搬遷，制定公共政策。
本案中，卻未見政府有進行相關盤點並協助居民搬遷。馬太鞍溪和花蓮溪交會L型彎曲處，是河岸的侵蝕側，洪災風險高，且附近支流有排水困難的問題，居住於此處的Kalotong加里洞部落、Atomo阿陶莫部落，近期均有提出遷移部落的意願，並多次陳情，但政府仍未與族人進行討論亦未提供相關協助。
馬太鞍洪災凸顯台灣氣候調適的制度缺口
在氣候變遷難以緊急煞車的情況下，台灣應及早做好調適，來避免接下來更嚴重、更頻繁的災害。馬太鞍洪災是近期最嚴重的災害之一，政府所採取的行政行為有一定的示範效果，很可惜目前的處理方式恐怕會成為不良示範。
我國在「減緩」議題上，受國際再生能源廠商叩關、供應鏈要求，CBAM等影響，有相對較完善的制度因應，但在地性較高的「調適」問題卻進步緩慢，仍常以短期救災的方式來處理，因此「安全」、「緊急」往往被放在第一位，應對方案也流於短期考量。本文建議，政府應試著用長期「調適」的角度來處理馬太鞍洪災的災後議題，確保方案的正當程序（資訊公開、民眾參與、司法救濟）。這不是要政府忽略災害緊急的特性，而是希望政府能在災前就建立好相關的制度，能在災害來臨時透過正當程序迅速達成合理的解決方案，以人權保障為宗旨，在安全緊急與正當程序的價值間取得衡平。
（作者凃又文為環境權保障基金會執行長、黃馨雯為環境權保障基金會律師）
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