因應國際社會趨勢，政府自2017年起大力推動能源轉型，從國營事業的大型光電案場的開發，到推動小型農地變更，再到推動台灣西南沿海地區專區內地面型的漁電共生。這過程中除了有技術性轉型，也有許多新的磨合，需要社會接受度、制度革新、以及關係調整。
然而至今，政府並未好好與社會討論該如何操作，才能使光電和漁村達成真正的共融。再加上其他類型案場在部分地區大量出現，也使「光電」這個原先立意良善的政策受到反彈。但是，我們可以藉此思考「慢慢來，比較快」的可能性，檢討並訂正我國的漁電共生規範。另外，歐洲部分國家與日本由於土地限制，也在思考「營農型光電」，這樣的思維可以進一步延伸到我國未來的規劃與社會溝通。
以下的討論將露天地面式的漁電共生及營農型光電簡稱為「農漁電」，引用許多長期投入相關議題的專家意見，並以「自主發起、自用作為選項、地域利益作為核心」三個面向，展望農漁電政策的未來，希望政府及社會能重新定義農漁電的細節與內涵，為農漁村及從業人口帶來更大的福祉。
地面型漁電共生瓶頸：租賃關係與地方接受度
現行漁電共生案場大部分是由光電開發商向金融業者取得資金後，投入土地開發及租賃整合事項，聚集範圍內一定規模的土地後進行開發。在整合前期，光電開發商也會注意周遭是否有可併網的容量，或者附近的升壓站是否還有容量可以同意併接。若無，業者可在達成規模經濟性與工程適切性後開發升壓站，讓太陽能光電順利送到台電網絡。其中，光電開發商是否能取得土地，是案場能否順利開發的關鍵之一。
以現行法規而言，地面型漁電共生是透過《農業發展條例》與《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》的規定，將魚塭面積以最高40%作為光電設施使用，並保留最少60％作為養殖使用。透過分配與共享魚塭土地，同時進行光電及養殖。但是在實際的推動中，仍然遇到許多阻礙。以下參考成大王筱雯教授及洪綾君副教授團隊的調查，整理出可能碰到的問題。
從土地租賃的的角度，若漁民向地主承租一甲魚塭地，租金是在3～10萬。但光電開發商卻能提出20至40萬元的租金，並簽下20年的長約。在經濟收入來源較不穩定、勞動人口不足或老化的鄉村區域，光電開發商提出的租金具有顯著的誘因。
而不同地區土地自有與承租養殖的比例也不同，因此可能導致租戶不同程度的反彈。例如在七股的部分地段，由於過去政府的開發計劃導致土地受外來地主炒作，區域內部分魚塭土地所有權人並無實際投入養殖，而是由有意願經營的漁民承租。若魚塭地主與光電開發商簽約，除了40%的光電用途以外，其餘60%農漁作通常也由光電開發商租用，並以企業化的方式投入相關工作。然而，光電開發商不一定都會聘僱原有承租的漁民繼續養殖，原有承租的漁民也不一定能適應企業化的養殖方式。這導致有些漁民因土地被地主收回轉租給光電開發商而被迫縮小養殖規模，也影響到原有的經營安排。
其次是光電開發商與地方的關係。有的光電開發商在鄰近區域積極敦親睦鄰，例如協助修補道路、提供偏鄉學校餐食或高齡人口關懷，可以感受到公司欲融入地方長期經營的意圖。對於這樣的光電開發商，居民通常反對意見較少。
從三種「錯位」理解農漁電的潛在問題
在各類光電爭議中，學者也提出了各類型「錯位／不匹配」（Mismatch）的看法，協助我們理解台灣的光電政策出了什麼問題？而農漁電又有哪些改進的可能性？
在空間規畫與選址層面，王筱雯教授、董安龍博士候選人及高一江副教授提出「空間錯位」的概念（Spatial Mismatch），試圖思考建構最小衝突選址架構（Least-conflict siting framework），希望透過適宜性分析，指認出光電在規劃尺度考量及地方尺度考量之間，是否存在匹配性或不匹配性。除此之外，透過納入權益關係人的意見，包含雙向的討論過程（Top-down與Bottom-up），反映其適宜性分析中土地使用、電網併接、發電效率、環境與生態影響、社會經濟等因素可能的空間不匹配議題。
在經營關係與資源分配的層面，環境規劃學會及李翰林博士提出「主客錯位」（Subjectivity Mismatch）的觀察。在農漁村，「主」是魚塭土地所有權人，「客」是承租投入的農漁業經營者，以及光電開發商。在原有的農漁村秩序中，魚塭土地所有權人與承租漁民可能已經運行了許多年，但光電開發商卻以「後客」影響了「前客」，在部分地區造成顯著的問題。也因此，未來在漁電制度的改善中，應思考如何平衡光電開發商與原承租戶的關係。
在基地的規畫與工程方面，Lien提出共生型的光電需要細緻考量原本農業經營在基地上的流程、順序及移動方式（即農漁民慣稱「手路」與「腳路」的默會知識）。環境規劃學會陳郁屏秘書長也多次分享，於多國考察營農型光電的安排，其中包含農業光電設施下方保留相關農機具進入操作的空間，或者如何將設施調整至適當的光飽和點搭配等議題。其思維不外乎以（由主婦聯盟基金會南部辦公室及陳婉娥主任所提出的）「共享光源」的概念為核心，透過農漁民的經驗投入，細心的安排基地（Site）與工程設計（Design）中光電與其他土地使用的匹配性，進行測試、驗證與改良，才能真正磨合並創造出新型態的「手路」與「腳路」。
特別要強調，三種錯位並非獨立的關係。在王筱雯教授與洪凌君副教授團隊的訪調資料中，即常常看到三種錯位在不同的案場同時出現。但本文以討論「主客錯位」及「基地／工程錯位」為主。若欲進一步瞭解「空間錯位」的讀者，可以參考臺灣永續棧對成大王筱雯教授的專訪。
制度修正的三個潛在方向
為了回應上述提出的租賃及地方關係的兩個問題，本文提出以下三個方向：一是建構鼓勵自主發起光電開發的社會基盤，二是增加自用作為選項的可能性及意願，三是透過農漁電來促進以地域利益為核心的相關制度。
建構鼓勵「自主發起」農漁電的社會基盤
針對「主客錯位」問題，或許我們可以思考能否從各種機制，使農漁民「自主發起」案場開發，進一步建構相關的社會基盤。農業與養殖需面對看天吃飯的不確定性，而光電開發雖有財務風險，但後續金流較為穩定。基於增加農戶收入的角度，常可聽聞漁民提及「自主發起」光電案場確實有許多優點。但現實上，我國農政單位尚未有友善的機制，使農漁民能受到政府扶助，自主發起電業案場開發。而其中的核心，本文認為應從財產權中的「所有權、處分權、益用權」（收益使用權，又稱為分紅權）概念思考。
針對光電開發案場「所有權」的取得，政府現行機制中並沒有任何友善途徑，使農漁民能以自有土地的原始資本投入電業案場開發。為了回應這個問題，我們可以從以「公民電廠公司」、「公部門資本投入合作事業」、或「民眾集資投入合作事業」等型態進行多元思考。
以「公民電廠公司」型態構思農漁電，需思考如何讓農漁民持有的土地轉化為公民電廠可使用的資本形式，配合農業金融的制度支持，提升農漁民在光電案場開發中的所有權角色。但所有權也代表要承擔案場開發的風險，本文認為，這時農業金融部門的角色也需增加，確保能有效支持保險、諮詢、貸款保證等業務，以促進農漁電業的發展。（現在市面上電廠邀請民眾認購太陽能板、委託公司進行管理的商業模式，有類似金融租賃的投資性質，深具創意，但不在此段公民電廠的討論範圍。）
以「公部門資本投入合作事業」的型態構思農漁電，可參考由中央及高雄市等各級政府機關出資成立的「有限責任台灣區漁船產物保險合作社」模式。具體而言，政府可以出資成立農漁電合作事業，協助處理農漁民開發、申設流程的行政協助。這有非常多優勢：
一，政府作為大額度的原始出資社員，可以承擔很大部分所有權的資金壓力與時間利息成本，以及所有權延伸的事業盈虧風險（亦即開發過程中的淨值減損）。
二，基於全國農漁電發展推動的期待，不論是中央政府或地方政府的農業、能源、經濟部門、各類公益法人等，均可進行中大額度的出資投入，以減輕農漁民的出資負擔。上述出資者均可參與相關開發與合作事業決策，但過程中也可能需要與地方政治進行磨合。
三，當農漁民地主及經營者出資投入並成為社員以後，則可透過投入土地參與發電及養殖成果取得生產收入，但也需分攤合作社之營運費用。四，營運若有盈餘，除了依規定提撥公益金外，還可以提撥公積金或社員分配款，再投入於其他案廠開發投資，達成財務的永續性。
以「民眾集資投入合作事業」的型態構思農漁電，則可能有比較大的社內決策民主與彈性。可以從自主自立的角度，建立使農漁民社員可以合作開發光電的平台，並透過合作分擔部分重複成本，積累協助農漁民合作開發光電的專業能力。然而在「綠主張綠電合作社」的經驗中，社員也面臨較大的資金壓力，並且直接承擔損益及盈虧。如果要以此型態成立農漁電的合作事業，勢必要調查更多現有及未來電業合作社的經驗，並進行充分的研析及說明，才能吸引農漁民自主的結社。
然而本文認為，不論是以「公部門資本」或「民眾集資」投入合作事業，都有機會能在合作的機制中，建立規模經濟、分擔財務風險、並養成專業營運能力，同時進行收益分享，達成真正有利農漁民的效果。
針對農漁民對光電開發的「處分權」而言，如果以農漁民自行委託系統商建置來構思，政府需要委託公正的法人機構，或者經國家考試規範可執行代理委任的角色，以確保自主開發的農漁民能夠適當實行處分權，協助他們溝通案場設計，如此也才能順應地方與經營者的需求，達成真正的共生形式。在荷蘭及德國等歐盟國家，可見營農型光電之設計委託地景建築師或建築師執行代理委任，雖然增加部分成本，但可以達成更符合需求的基地與工程設計。本文認為，如此才能真正的處理「基地／工程錯位」方面的考量。
針對整個魚塭的「益用權」而言，本文認為，基於導正主客關係的構想，可以思考如何調整漁電案場的物權面積分配。以現況為例，雖然法規要求案場40%面積用於光電，其餘60%面積用於漁業，但外來的光電開發商通常會租用所有面積，並負責其養殖使用。這使原有的100%農育權利變成光電業者租用40%土地的「益用權」及60%土地「農育權」。如果魚塭地主即是原先養殖者，爭議較小，但倘若遇到其他承租者，則容易衍伸前述問題。或許可以在制度設計中，保障原承租戶可繼續租用，例如除非該養殖戶無意願繼續養殖，才允許光電開發商可租用農育的60％面積，以保障「先客」不被「後客」趕走，也才能真正的保障承租戶的益用權。
從上述三個面向思考，或許可進一步引發對於「自主發起」可能所需要的社會基盤及實際制度或措施，並導正部分「主客錯位」與「基地／工程錯位」問題。
讓「自發自用」成為可能的選項，支持農漁業用電
就現況而言，漁電共生光電案場開發的自發自用型設備，可以選擇「完全躉售」給台電，也可以選擇「自發自用、餘電躉售」。其中自發自用的部分，也可以累積到一定度數後申請綠電憑證，以證明自己養殖過程使用的是綠電。
雖然在制度層面與技術層面上，漁電共生之電力若要自發自用完全可行，然而光電開發商基於最大投資回報率的考量，往往優先選擇把全部電力售給台電。魚池在養殖生產中所需之電力則需要接電向台電購買。兩者會經由不同的線路與電錶，併接於台電線路上各自計價。這也使養殖所使用的電力並非無排放的綠電，而是由台電各類電源供應全電網的電力。但漁村其實也有各式各樣養殖生產的用電需求，包含魚池抽排水、打氣、循環及照明等，是養殖過程中重要的金錢支出與碳排來源。也因此，「自發自用、餘電躉售」的第一項潛在優點，即是使漁民能夠節能並減少支出。
而過去部分偏鄉農漁村在災害後復電速度較為緩慢，顯示了農漁村電網的脆弱性。例如茄萣地區在莫蘭蒂颱風侵襲後，就花了一週以上的時間才完整恢復所有電力供應。然而魚塭無法等待，否則會造成水質、水溫、氧氣含量不適合魚群生長。也因此，漁民在養殖操作中對電力的需求，在災害時反而顯得更加迫切。「自發自用、餘電躉售」的第二項潛在優點，即是使漁民在面對災害時能有更好的整備條件。
在主婦聯盟基金會南部辦公室的調查、以及近期舉辦的「從消費者行動接連生活新契機」活動中，邀請日本市民能源千葉株式會社的主持人分享，該會社的發電廠在風災時，曾開放居民緊急時的電力使用。我們也可以發想：如果斷電的孤島區有足夠案場，能提供多餘電力，配合其他緊急發電與電機設備，亦有可能形成防災的小型電網。當然這需要更多緊密的溝通、基礎建設設計與微電網的工程投入。
本文相信，基於「自主發起」的思維，魚塭土地所有者和漁業經營者可以跳脫光電開發商的單一角度，而是從獲利、農漁業、甚至防災應用，彈性思考要選擇「完全躉售」還是「自發自用、餘電躉售」的選項。這些選項不但為漁村帶來實質收益，還能帶來潛在的災害整備資源，也有機會促進漁村電力供需的靈活度，並更符合地方需求的多樣性。
落實以地域利益為核心的制度設計
如果農漁土地持有者及實際投入農漁產業的經營者，都能夠在光電案場開發的「所有權」、「處分權」及「益用權」中找到自己適當的位置，才是真正的能實現共生的前提，也才能期待漁電共生或是營農型光電真正與社區共生共榮，成為農漁村的「自己人」。
然而，農漁電要成為「自己人」的過程，也有其相對應負起的責任。農漁電有機會提升土地單位面積收入，由於光電開發使用了農業部門的部分土地，理應也付出部分公益回饋費用，協助農村土地利用、整體環境以及生產設施的維護及運作，亦可用於地方創生、地域復興、農漁村生活改善等事項。
然而過去大眾對於回饋金的印象有許多爭議。例如，現行光電變更是屬於土地與農業部門，其所規定的「農地變更回饋金」僅收取一次性費用；但電業是長期的事業，相關費用應比照能源部門所訂定《電力開發協助金運用與監督管理辦法》的思維，按每（千）度持續收取，並真正投入在農村相關事務，才較為合理。此外，「農地變更回饋金」有4成需投入農業發展基金中做統一分配，另外6成才回到地方單位。又或者，部分業者因應社區民眾要求而自提的「和睦金」，經常需要擔心分配上的公平與觀感。但總的來說，如何使農漁業收益確實用於生產條件提升及生活環境改善，其相關政策與分配機制，都還需要更仔細的研析。
除此之外，過去民間亦曾要求地方農業部門落實對「農業生產事實」的檢核與審查，以維護漁電共生農地農用的正當前提。然而中央及地方政府的相關部門亦都表達人力編制不足。農漁電基於使用農業部門土地的前提，亦應承擔常年性的規費，以協助相關部門維持檢核機制量能，並在相關審查中納入居民參與決策的機會，使農漁電在充足的檢視與保障下形成良性循環。
當然，經費與人力並非農漁村投入地域復興的唯一條件，但仍是農漁村投入各項資源整合的重要基礎條件之一。唯有在農漁業地主有合理的地租收入、農漁業經營者有穩定的生產條件、農漁部門提供充足的審查及追蹤量能、以及持續的財源流入地域復興及農漁村環境維護的相關工作，才能使勞動人口留在農漁業中進行生產。透過上述的制度變革，也才能真正地使制度設計緊扣並提升地域利益。
從經濟民主角度展望農漁電
不論是已經實行中的漁電共生，或是未來可能討論試行的營農型光電，均尚有許多有待改進的問題。在過去地面型漁電共生的階段中，政府因應民間團體意見導入的「環境與社會檢核」制度，能夠透過空間上的分級分流、專區內的議題辨認、以及案場的因應對策或友善措施，處理部分空間與開發的環境社會議題。然而，我們現在也發現，光電案場的開發，尚需嚴格檢視其背後的生產關係，亦即案場是歸誰所有？歸誰經營？而收益又歸誰分配？唯有透視這一層關係，我們才能看見現有光電爭議中有哪些潛在的解方。
例如從大型資本的光電開發模式轉向自主發起的模式，並深植自主發起模式所需要的社會基盤。又或者透過增加「自發自用，餘電躉售」作為選項，促進農漁民節能、減輕荷包負擔、甚至進一步提供防災整備功能。又或者透過農漁電制度，提升農漁村區域收入的穩定度、增進勞動人口投入意願、回饋農漁村環境維運及地域復興之資源，進而促進地域的總體利益。也只有如此，「電」、「收益」、與「資源」才能都留在農漁村。
本文主旨不在支持或反對農漁電發展，而是應超前思考怎樣的發展模式，能讓綠能發展與台灣的農漁村建立健康的生產關係。本文認為，在下階段的漁電共生或是營農型光電制度中，「經濟民主」的思維會越來越重要。政府除了扮演農漁電土地市場的管制者之外，更應扮演協助農漁電總體健全發展的「協作」角色，透過各式政策配套鼓勵農漁民地主及經營者的投入，使農漁電真正嘉惠農漁民，並使其收益能真正回饋農漁村。也期待未來社會在思考營農型光電時，不能再走地面型漁電共生已經受傷的路。
（作者為國立成功大學水利及海洋工程學系電業整合資源規劃團隊成員。特別感謝：王筱雯教授與洪凌君副教授團隊提供調研資料參考、與李翰林博士之對話討論（2024年3月8日）、與李明翰研究員討論（2024年3月15日）、與綠電合作社數名個別社員之對話啟發（2024年3月16日）、及與陳婉娥主任討論（2024年3月19日）。本文章的觀點雖受上述專家啟發，若有錯誤敘述文責由作者本人負責。）
參考資料：
Wang, H. W., Dodd, A., & Ko, Y. (2022) Resolving the Conflict of Greens: A GIS-Based and Participatory Least-Conflict Sitting Framework for Solar Energy Development in Southwest Taiwan. Renewable Energy, 197, 879-892.
Lien, W. W. (2021). A Landscape Approach to the Conflicts of Greens: Planning for Energy and Wetland Land-Use Growth in Southwestern Taiwan's Coastal Landscape in a Climate-Changing Era.
李翰林（2024）。政策槓桿下的漁電共生。從消費者行動接連·生活新契機國際論壇。財團法人主婦聯盟環境保護基金會。
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