未來半個月，「中天換照風波」會是漫長、痛苦、牽動社會情緒的重要議題。
更壞的消息是，無論NCC如何決議，都將引發震撼，讓一部分人鬆口氣，另一部分人憤怒高血壓。而且，無論中天命運如何，都不會扭轉台灣電視新聞生態的大格局，未來，我們還會碰到類似爭議。
怎麼辦？至少，我們可以想想，如何降低爭議性，減少政治人物、媒體大亨操作套利的空間。
大家想像中可以主持正義的NCC，權力其實很有限
首先，NCC堪稱所有部會機關中，最是「冰火九重天」的機構，業務內容大多專業而枯燥，平時少有人關注；一旦有事，往往捲起千層浪。究其根源，一因它位處當前媒體、科技、政治、經濟的激流交匯處，二因它有著期望與能力的巨大落差。
前者自不待言，後者落差在哪裡？一個編制500多人的獨立機關，卻要掌管全台灣的網通政策、廣電媒體、通訊產業、有線系統、網路電信、無線電器材與頻譜……其中最常引發爭議的電視台監理，不過是六大業務單位之一，資源及人力自然稱不上寬裕。
其次，為避免行政機關侵害新聞自由，相關法條對於監管廣電媒體，條文往往模糊空泛、偏重規勸或訓示性字眼，例如「製播新聞及評論，應注意事實查證及公平原則」，只強調「應注意」，既無強制性，相應罰則也不足。又例如《衛星廣播電視法》雖規定，有線新聞台必須設立自律規範機制，但只要求「應報主管機關備查」，並不需經NCC審核或管考。
NCC先天條件的積弱，分別造成「小後果」與「大後果」。小後果是，現有新聞台的自律機制，幾乎流於形式，只要書面作業就能過關。電視新聞一旦遭檢舉，NCC往往交付該台自律單位調查，然而倫理委員會只有建議權，強制力不足，新聞主管只要虛應故事，開完會、寫完會議記錄，手一攤就能交差了事。
媒體監督團體「媒體觀察基金會」多次參與電視台倫理委員會，他們曾撰文批評，電視台的自律機制淪於紙上作業，公民團體再多提醒與建議都不具強制力，「如果沒有一個強大且由民眾參與的他律機制，那麼空有媒體自律，便真的是『請鬼拿藥單』。」
大後果則是，平時缺乏控管機制，罰款不痛不癢，還能上訴拖時間。NCC除了3年一次的評鑑，真正殺招只有每6年的換照審查。於是，電視台乾脆「賭大的」，平時我行我素，吃銅吃鐵，唯獨換照前一年稍作收斂，假意裝乖，就賭你不敢不發執照。
尤其新聞台，攸關公共利益最深，但因經營者介入，自律能力最差。在「新聞自由」壯膽下，媒體老闆自然敢將手伸進編輯台，平時拿媒體當「家產」，拿主管當家奴，拿新聞時段當作追殺政敵的血滴子、聚斂企業利益的收銀機；換照審查時，又改口宣稱媒體是「公器」，追求社會利益，必須受新聞自由保障。
這就是中天換照風波的癥結，我們卡在一個進退兩難的陰陽魔界裡。
善用民間力量，形成「他律」與「問責」制度
強調一下，我不是NCC的公關經理，無意為它開脫。我之前提過，一個網路通訊傳播的主管機關，理應擅長數位時代的積極溝通；然而，光是NCC官網，就能看出它陳舊、無效率、缺乏溝通誠意，與美國FCC、英國Ofcom相較，申訴網頁不僅不好找，還停留在千禧年的懷舊風格。至於其他，就不用說了。
回過頭來，NCC先天能力與社會期待的巨大落差，遇上中天換照這種高爆炸事件，應該如何處置？還有，無論中天是否換照，都會引發政治聯想，NCC是否有能力善後？以台灣的電視新聞生態，未來，勢必還有其他換照爭議，台灣社會如何避免這種阿鼻輪迴？
一句答案是：善用民間力量，透過各種管道途徑，提高電視媒體的內部透明度。
緣由很簡單，新聞媒體是追求社會透明的機構，所有功能幾乎都在促進資訊流通、揭露公私部門的利益並要求問責；諷刺的是，台灣媒體是最封閉、最抗拒透明與問責的機構之一。
早在2011年，NCC就委託政治大學新聞學者王亞維、陳百齡，研究各國電視新聞的監理機制，報告彙整歐美日韓等國的實務趨勢，發現過去數十年，受到新自由主義的去管制化風潮影響，各國政府確實普遍減少對新聞媒體的管制，更傾向「社會責任論」，主張媒體自律。
但因電視新聞高度競爭，弊端叢生，最近10～20年，歐美又興起「再管制化」潮流，特別強調「問責」與「民間共管」，大量引入公評人、觀眾委員會、評量委員會、媒體仲裁委員會等機制，形成電視新聞的他律力量，作為監理單位裁罰或撤照的依據。
反觀台灣，無論前任NCC主委、中天現任新聞總監，都不否認電視台「自律機制失靈」；另一方面，TVBS、三立、民視都有編輯權遭外力干預，或濫用涉己報導的前例。當新聞台自律力量不足，唯有輔以外部公民團體的監督，既保障編輯室自主、又確保新聞內容不因過度市場化，出現嚴重偏差；同時讓編採流程透明化，避免來自老闆、股東或廣告主的壓力。
再則，當「他律」與「問責」形成制度，並具備一定強制力，NCC裁罰與換照都有更堅實的基礎，不必擔心電視台老闆平時不甩你，換照之際，才翻牌豪賭梭哈。
媒體監督機制：自律、公開、監督
因此，若要改變監管機制不足的困境，同時避免黨派爭議，以下是幾個可行途徑：
一、強化現有自律機制：現行「倫理委員會」的組成與運作，需經NCC外部專家審核，並加強督考權力，確認足以發揮功能；明訂「獨立審查人」產生方式與職權，各新聞台一體適用；定期接受公民團體訪視，強化社會溝通與運作透明；參酌國外「觀眾委員會」、「公共編輯」等制度，引入公民意見。
二、揭露經營資訊與利益：佔用頻道資源的電視台比照上市公司，強制揭露股東結構與利益迴避原則，同時要求媒體老闆「退群」，不得插手新聞部門運作；各家新聞台必須公開製播規範，甚至簽訂編輯室公約，編採流程是否獨立自主，明文列入換照審核要點。
三、催生媒體產業監督媒體：這點不是NCC職責，而是社會重要功課。新聞媒體一天到晚「監督社會」，自身卻極少受到監督。歐美不乏以媒體產業為報導對象的新媒體，例如Digiday、Axios Media Trends，報導內容雖以產業經營或數位轉型為主軸，關鍵時刻也會揭露媒體併購交易、反映編輯室立場生態，避免商業力量侵害新聞自主。
新聞產業以報導形式自我監督、進行生態平衡，能發揮多大作用？以旺中集團為例，2011年，《天下雜誌》以一篇〈報告主任，我們買了《中時》〉，率先揭露蔡衍明入主媒體背後的中國因素，當時引發軒然大波。後續《華盛頓郵報》專訪，同樣讓台灣社會深刻理解這位富商的政治態度。
隔年，《壹傳媒》原已商定出售給中國信託、台塑集團等企業，即將拍板之際，《財訊》一篇〈壹傳媒最大買家蔡衍明：我出錢，為什麼要低調！〉，爆出背後最大金主其實是蔡衍明，輿論譁然，壹傳媒工會激烈抗議，揚言不惜罷工，最終讓黎智英煞車，《蘋果日報》、壹電視才不致步入中時集團後塵。
去年，《金融時報》、《路透社》掌握內部爆料，陸續揭發中國運用政治及金錢影響力，迂迴控制多家台灣新聞媒體，再次引發關切。這些例證說明，若有一個中小型的非營利專業媒體，持續追蹤媒體產業政經生態，既是個別新聞組織外的「他律」，也是媒體產業的集體「自律」，將可促進電視台透明化，也讓媒體監督機制常態化。
新聞媒體必須走向透明化，與外界坦誠溝通
近年，《紐約時報》等媒體紛紛撤除「公共編輯」一職，美國新聞圈不斷質疑，此舉形同自毀外界溝通橋樑，讓推特、臉書取代讀者意見的反映管道，然而，個別新聞一旦發生爭議，經常造成網路意見的敵意，快速升高為「炎上」或「退訂文化」的激烈罵戰。最近台灣頻頻發生媒體爭議，各種事例都告訴我們，社群網路時代，新聞媒體必須積極走向透明化，與外界坦誠溝通，將是不可逆的趨勢。
無論中天換照與否，後續政治與社會衝擊都將洶湧來襲，唯有將新聞台監管機制化、一體化、專業化、常態化，才不會淪為政治風暴，不會淪為政黨收割工具，或選舉老鼠冤話題。NCC是否展現獨立機關的精神，各政黨是否真有維護新聞自由的決心，都在於上述原則能否透過修法等手段落實。
最糟的是，萬一不能妥善處理換照事件、徹底改革現有機制不足，讓高爭議性的媒體老闆，自我標榜為新聞自由的鬥士，那才是全世界最荒謬的悲劇。
【輔大新聞系學者陳順孝的媒體書籤】
本週，特邀輔大新聞系副教授陳順孝，也是中天換照審議鑑定人之一，提供他的媒體清單，在此謝謝他的熱心貢獻。由於他提出的推薦清單有5大類31項，此處摘選前兩類，全部清單請點此收看。
時政議題類：
報導者：深耕環境、人權和政經議題。
端傳媒：關注中港台政治和社會議題。
Readr：結合記者與工程師、設計師，勇於進行內容實驗。
P#新聞實驗室：公視經營，推動新聞策展和數位敘事。
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焦點事件：關注社運、人權。
環境報導：探討環境保護議題。
社企流：倡導社會企業。
願景工程：聯合報系報導專案，著重探討和解決社會問題。
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