在澳洲《新聞媒體議價法》（News Media Bargaining Code）立法的2年後，立法院可望在本月中啟動類似法案的審議，將對台灣新聞環境及民主發展產生關鍵影響。除了依法律學者版本所擬《新聞議價法》草案之外，近日也有立委提出傳播業界與學者共同呼籲的《新聞基金法》草案[1] 。
Google與Facebook等跨國數位平台，沒有實際生產內容，卻藉由寡佔流通管道的優勢地位，攫取數位廣告約7成大餅。真正產製資訊的新聞業者不堪營收銳減，因而要求平台「分潤」或「賠償」，是澳洲及歐美等國類似立法的主要邏輯與方向。
如果媒體可透過議價跟平台「分一杯羹」，那麼還要求向平台抽取特別稅來設立新聞基金的道理是什麼？
「厚大薄小」與「流量地獄」爭議
加拿大國會近日也正在審議類似議價法的《線上新聞法》（Online News Act，簡稱C-18）。推動立法者宣稱，依照澳洲訂定議價法後新聞媒體分潤約1.5億美元來估計，加拿大此項立法應可幫助業者從平台取得約2.2億美元的「賠償」。
豐厚分潤的願景，必須通過兩大平台抵制的考驗才可能實現。日前Meta與Google都在國會中公開表示，如果法案通過，就會對加拿大用戶刪除新聞內容。雖然過去平台在澳洲與美國立法過程中都曾威脅抵制，不過今年初Google發動「演習」，在加拿大實際測試這項武器，撤除部分用戶的新聞連結，還驚動總理Trudeau稱此舉是「可怕的錯誤」。
真正可怕的錯誤，並不只是跨國平台業者「強可敵國」的規模與影響力，而是原本立意良善的議價法，在設計上的漏洞與缺陷，導致「促進優質新聞業與民主多元」的立法目的難以實現。議價法最常被批評的三項缺失，在加拿大與其他國家版本的議價法中，仍一再重複。
因為要跟大型平台協商必須有足夠多的談判籌碼，所以議價法有利於大型媒體集團（例如澳洲跨國報業大亨梅鐸旗下的新聞集團），小型業者或獨立媒體往往難以取得實際挹注。「厚大薄小」的機制，導致所有權集中狀況更惡化。
其次，透過內容與平台供需雙方談判的新聞議價法，雖然相對簡便，卻難以確保分潤後的用途。由於協商過程與企業財務不透明，從平台取得的分潤，往往直接進了媒體老闆口袋，而不是用來提升報導品質或改善新聞工作環境。
最後也更重要的是，如果議價法真的帶來足夠的經濟補償，媒體營收更為依賴數位平台，導致多數新聞報導更進一步墮入「流量地獄」，因此加劇網路言論的單一化與煽情取向。
新聞基金作為解決方案
面對上述缺失，加拿大與美國的記者工會等團體提出了修正措施，例如放寬議價媒體資格以涵蓋微型出版與獨立記者，或要求分潤結果透明化、一定比例投入增聘記者等改善工作環境的措施。
但微幅調整無法扭轉議價法「厚大薄小」與「流量地獄」的傾向。美國媒體監督團體Free Press指出，議價法有利於Fox電視這些擁有全國廣電與地方報業的跨媒體集團，導致言論集中化。維基媒體基金會（Wikimedia Foundation）前執董Sue Gardner表示，以「連結稅」（tax on links）邏輯為基礎的議價法，將變相鼓勵媒體生產類似內容農場的空洞內容。
因此，在近期加拿大立法討論中，專家與非營利組織要求，向依靠廣告收入且佔壟斷地位的跨國平台業者，徵收其在加拿大的廣告營業稅，設置獨立的新聞基金，以補助本地優質新聞發展，成為另類解決方案。
為避免政治力量介入新聞媒體，這項新聞基金須由獨立政府之外的第三方委員會負責管理分配。透過專家與業界討論所制訂的政策目標，及新聞專業標準審核補助，基金將能公開透明地資助內容業者，並確定補助用途，有助於加拿大社會所需的原民媒體、社區廣播、及弱勢族群與地區等相關報導。
平台課稅挹注，獨立管理分配
因為媒體自身籌碼與政府後盾較歐美業界孱弱，因此台灣新聞業近年遭受跨國數位平台的衝擊更大。以近十年觀察，台灣數位廣告市場同樣被Google與Facebook兩大平台寡占，新聞業發行量與營收大幅縮水；由於內容流通管道為平台壟斷，在演算法不透明與協商不對等的影響下，媒體專業與第四權角色更弱化。
跨國平台衝擊台灣新聞業，已對產業發展、專業維護、甚至民主運作都造成危機。這是筆者去年參與一項針對國內雜誌與報業調查的研究結果摘要[2] 。因此政府必須透過立法，挽救新聞業與民主機制的困境。作為「平台問責制」的「後進國」，台灣可以避開澳洲新聞議價法的缺陷，朝設立基金的方向邁進。
具體作法是立法要求在台灣沒納稅的跨國平台，根據其本地廣告營收課徵5%特別稅，以穩定財源設立專款專用的基金。由業界與工會代表、專家學者、與公正人士共同組成獨立委員會，負責制訂基金補助目標與分配標準，挹注各類多元言論的媒體與工作者。
新聞基金立法比照國內有線電視發展基金與各項文化補助機制，不僅對媒體發展與台灣民主有利，對平台來說，透過法規明文，消極來說可避免賣方漫天喊價，而能制度性「成本控管」；積極來說更是負擔社會責任，健全數位內容供需市場。
因此我們認為，簡稱新聞基金的「數位新聞發展暨民主韌性基金」作法[3] ，是在議價之外，可以促成內容業者與數位平台共同願景、維繫媒體第四權角色的「硬道理」。
[1] 納入新聞基金概念的提案，目前有范雲委員與林宜瑾委員等人個別提出的《數位新聞發展暨民主韌性法》草案等版本。
[2] 文化部委託雜誌公會執行之「數位平台對出版業中新聞媒體之影響產業調查研究」，研究團隊包括周宇修律師、洪貞玲教授、蔡蕙如助理教授、張春炎教授、與本文作者等人。
[3] 民間版數位新聞發展暨民主韌性法草案的起草人，包括本文作者在內的媒體業界與學界專家共5人。
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