政策

六都有地、有錢卻缺社宅？揭開台灣整體開發的制度怪象

作者彭揚凱

2025-08-28

為什麼地方政府能靠賣地大賺，卻不用負擔興辦社宅的責任？為什麼中央要花錢去買，才能解決民眾住不起的問題？圖片來源：Vidpen／Shutterstock

近年來，政府積極推動社會住宅政策，賴政府的目標是在114～121年直接興辦13萬戶，但內政部截至114年1月，已盤點規劃或協商中之社會住宅用地，僅約可興辦近9.4萬戶，用地供給仍有大量缺口。

為取得社宅用地，行政院於113年發布「提升社宅用地供給精進措施」，要求整體開發面積達10公頃以上者，須依區位分別提撥用地（六都5%、非六都3%），以「專案讓售」方式供中央政府興辦社宅。然不到2年，行政院又自己打臉推翻之前的規定，認為專案讓售財務負擔過重，不同意內政部編列800億購地預算 [1] ，導致前述13萬戶的計畫，迄今仍未啟動。

本文將從上述問題出發，以房價問題較嚴峻、社會住宅需求性較高的六都真實數據為基礎，探討整體開發土地與住宅政策的連結課題，並提出若干改革建議，以期讓此該制度成為穩定供應可負擔住宅的重要工具，並形塑中央與地方協同治理的長期框架。

已開發案件：財政盈餘與社宅興辦

根據內政部資料，自97年至113年，六都已完成整體開發案103件（不含自辦重劃），包含區段徵收34件、公辦市地重劃69件，政府合計取得可建築用地643.30公頃。其中305.34公頃已標售（47.5%），但尚有 337.96公頃尚未標售（52.5%），顯示地方政府仍握有大量可供政策運用的土地，可成為彌補社宅缺口的重要資源。

六都已完成整體開發案件與土地處分狀況統計（97～113年）面積單位：公頃
類型	案件數	取得土地面積	已標售土地面積	未標售土地面積
區段徵收	34	466.70	216.08	250.62
公辦市地重劃	69	176.60	89.25	87.34
總計	103	643.30	305.34	337.96

或有人會反駁，政府於整體開發取得之土地，應優先標售來回償開發成本，如財務未達條件，尚未標售土地不代表能挪做它用。讓我們看下一組數據。上述六都案件裡，有68案已回本並有財務盈餘，累計收益高達1,979.17億元，且仍有90.71公頃土地未標售。這顯示，土地根本不用全數標售就能回本，甚至可獲得鉅額財政盈餘。我們可進一步追問，尚未標售的90.71公頃土地，還需繼續賣嗎？能否拿來配合社宅政策推動？

六都有財務盈餘案件之收益與未標售土地統計（97～113年）
縣市	案件數	收益金額（億）	未標售土地面積（公頃）
台中市	5	328.69	20.93
台北市	2	28.66	0.04
台南市	15	149.62	38.34
新北市	8	890.29	4.7
桃園市	15	452.98	15.17
高雄市	23	128.93	11.53
合計	68	1979.17	90.71

又或有人會質疑，103案中只有68案有盈餘，所以這只是部分情況，不能一概而論。事實是，剩下的案件中，有7案已結算，的確尚未回本，帳面赤字合計約195.8億元，但尚有87%土地未標售，面積達83公頃。如根據其已售出土地單價數值推估，後續回本根本毫無疑義（每坪土地售價高於7.7萬即可），且同樣可取得鉅額收益。另外有28案，則是土地已標售但地方政府無財務結算數據（已開發案件意即相關開闢工程已完成，理應可結算支出財務；特別是土地已開始標售，卻尚無相關財務數據，實屬行政怠惰），無法判斷其財務狀況。然即便如此，仍有74%土地未標售，合計面積達164公頃。

就此，我們同樣可以問：這些尚未回本與未結算案件，總計達247公頃的待標售土地，是要比照之前「不只回本還要有鉅額收益」的處份方式嗎？亦或是回本後可拿剩餘用地作為住宅政策之用？

六都未回本與未結算案件未標售土地統計（97～13年）面積單位：公頃
縣市	未回本案件數	未標售土地面積	未結算案件數	未標售土地面積
台北市	3	14.48
台中市	1	27.67	3	92.35
台南市	2	41.02	2	12.31
新北市			3	13.66
桃園市			3	33.00
高雄市	1	0.00	17	13.15
合計	7	83.17	28	164.48

簡言之，過去十餘年來六都政府的整體開發經驗是：標售部分土地即可回本，繼續處分則可獲得大量財政盈餘。回到一開頭的「專案讓售」問題，我們不禁要問，六都整體開發案如果（必然）已回本，為何中央出錢出力蓋社宅幫其解決市民居住問題，卻還要花錢向他們買地？這公平合理嗎？甚可進一步質疑，六都透過整體開發既然獲取鉅額利益，為何不更積極承擔社宅興辦責任，而是推給中央？

開發中與審議中案件：未來的潛力或重蹈覆轍

前面談的是已開發完成的案件，如果把開發中、審議中的案件納入，那六都政府未來可取得的土地資源就更為驚人。

截至113年底，六都有開發中的整開案29件，包含區段徵收9案與公辦市地重劃20案，總開發面積達3,476.39公頃。未來數年陸續開發完成後，政府預計將取得1,103.55公頃可建築用地，十分驚人。

至於審議中的案件，指的是尚在內政部審議待核定，共有18案，包含區段徵收案8案與公辦市地重劃案10案。假使這些計畫通過，依目前計畫數據，合計開發面積約849.76公頃，政府預計將再取得可建築用地115.72公頃。

此外，截至112年六都規劃中的整體開發案件有22件，預計開發規模約為1,065公頃；另六都公告應採整體開發但尚未進行規劃的案件高達214件，規模超過2,600公頃。鑑於這些案件都未確認是否真的推動，這裡就不討論。

六都整開中與審議中案件土地潛力面積單位：公頃
縣市	開發中案件數	審議中案件數	合計開發規模	預計取得建地面積
臺北市	0	1	279.86	12.50
新北市	4	2	468.36	37.65
桃園市	9	6	2,768.84	1,016.51
臺中市	1	1	147.40	21.59
臺南市	7	7	549.66	96.65
高雄市	7	1	111.03	33.37
合計	28	18	4,325.75	1,218.27

由上面數據，我們又可得到另一個訊息：各都市仍持續透過整體開發手段擴張都市土地供給。對應台灣未來人口趨勢、都市發展與產業需求，此作法是否合理可另行討論，但六都未來將繼續取得大量建築用地，看來應無疑義。問題是，還要繼續比照過往「賣地賺錢」的土地財政模式，重蹈「有地、有盈餘卻無社宅」的矛盾覆轍？或是針對這些尚有調動空間的計畫，提出不同的土地運用思維？

讓整體開發積極連結住宅政策

綜合上述可知，六都過去十餘年推動整體開發案，不僅回本且有鉅額收益，但制度卻未將盈餘土地直接導向公共住宅用途。這意味著，一端是穩定且可觀的土地財政盈餘，另一端卻是持續存在的社宅用地缺口，兩者之間缺乏制度設計將其有效連結。

行政院推出的「提升社宅用地供給精進措施」，雖設定了整開案件提撥用地比例、並透過專案讓售供中央興辦社宅，但其並非法定義務，對已完成開發或已進入開發階段的案件無強制效力，且須由中央編列大量預算向地方購地，財務上難以有效落實。

針對這個問題，本文提出以下數點呼籲及建議：

就財務數據而論，六都整體開發財務回本毫無疑問，且明確可獲得鉅額收益。在此前提下，應修訂《平均地權條例》相關條文（55-2條、60-1條）檢討既有「土地財政」的作法，明訂整體開發案件（含已開發、開發中）在回償土地開發成本或達一定盈餘後，剩餘可建築用地應停止標售，優先結合住宅政策與土地儲備制度，成為實現公共利益的重要資源。
於此原則下，首要是結合社會住宅推動。且案件既然回本或有一定盈餘，剩餘可建築用地用於社宅興辦，須破除「專案讓售」作法，採最大程度降低成本方式供住宅單位運用，例如無償撥用予地方住宅主管機關，或以「長期廉租」（比照「民間興辦社會住宅使用公有不動產之出租及設定地上權優惠辦法」）提供國家住都中心，降低興辦社宅財務負擔。
考量政府興辦量能有限，這些剩餘建地也可導入「合建分屋」模式，有效吸引民間參與興辦，政府據此分回住宅作為社宅之用。然現有法規規定主辦機關只能採「標售、標租、設定地上權」，應修法調整，授權整體開發主辦機關在成本回收前提下，得採「合建分屋」取得房屋，不受既有「標售、標租、設定地上權」拘束。
上述透過「合建分屋」取得之住宅，亦可結合多元住宅政策，採行如居住權、地上權、有限制產權 [2] 等模式，提供民眾（特別是青年家戶）另一種居住選擇，與社宅政策形成配套，讓不同收入家庭以合理成本取得穩定居所。
針對審議中以及未來的區段徵收與公辦重劃開發案，鑑於其公共設施相對完備，且為都市未來新增居住人口地區。應將社宅用地列為區段徵收、市地重劃應取得「必要公共設施（社福用地）」[3] ，制度性建立整體開發與住宅政策的制度連結。且為兼顧整體開發可行性，授權內政部另訂辦法，即可衡酌開發規模、預計人口數以、地區社宅需求與財務條件，設定不同的留設標準。