台灣自2011年推動社會住宅迄今，雖在數量上持續增長，然而因為「需大於供」，採行以「抽籤」為主的分配方式[1] ，能否入住社宅，變成只能「比運氣」。
為此，2022年起社會住宅推動聯盟等民團拋出「輪候制」主張，並在去年總統大選前獲行政院正面回應，評估於2025年推動[2] 。
本文旨在探討輪候制的內涵、在全球的實踐經驗，並對比抽籤制與輪候制的優缺點，最終探討台灣是否應採行輪候制，以改善現行社會住宅分配的問題。
什麼是社宅輪候制？
「輪候制」（waiting list system）顧名思義，即根據申請者的先來後到、或參酌其它條件依序入住，為社會住宅分配的主流模式。特別在社會住宅比例高、數量多的國家，例如荷蘭、法國、英國、奧地利等，大多採用這種方法。
輪候制的歷史可以追溯到19世紀末，當時社宅多由民間慈善機構、工會等興辦，這些團體基於各自關注的目標群體，發展出區分對象並依序配租的機制，即輪候制的雛形。二戰後，福利國家大量興建社宅，此機制進一步為體制採納，並逐漸制度化。
伴隨社會需求變遷，輪候制也從「時間排序」逐漸加入了需求評估、經濟狀況和家庭結構等因素，形成了更複雜完備的機制。以下是一些代表性國家及其輪候制的實施特點：
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採行社宅輪候制國家一覽表 |
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國家 |
社宅佔比 |
輪候制的歷史與特點 |
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荷蘭 |
30% |
20世紀中期開始，根據家庭狀況、收入水平和等待時間分配。 |
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奧地利 |
24% |
1950年代後開始實施，根據需求和等待時間進行公平分配。 |
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法國 |
17% |
二戰後實行，依據收入和家庭狀況確定分配順序，優先保障弱勢群體。 |
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英國 |
17% |
1977年之前，由各地方政府自行認定需求進行分配，1977年《住房法》修法後，明確規範需求優先等級之認定標準。 |
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香港 |
30% |
1950年代推行，根據需求緊迫性和家庭狀況確定優先級。 |
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韓國 |
6% |
2021年推行，申請者根據收入、家庭需求等因素列入輪候名單。 |
採行社宅輪候制國家的做法。圖表來源：OURs提供。
社宅輪候制如何操作？
一般來說，社宅輪候制大致依循下圖流程進行。以下將以荷蘭、法國、香港和韓國為例，概略說明各階段重點與可能的機制作法。
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建置登記平台：登記平台是輪候制的基礎，需要社宅的民眾需先註冊，並登錄如區位、房型等住房需求，經資格審定後即獲得輪候資格。政府則能藉此掌握整體需求資訊，做為社宅供給與分配的依據。此登記平台可以是全國性的（例如法國）；也可以是縣市區域性的（例如荷蘭）。
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區分輪候隊伍：民眾取得輪候資格後，會依據其身份或是收入狀況排入不同輪候隊伍，並搭配對應的屋源比例，確保不同條件的家戶都能被合理照顧。例如香港依身份將輪候者分為「一般家庭」、「長者」和「非長者一人」；法國則是依據收入高低將輪候者分為PLAI（低收入）、PLUS（中低收入）與PLS（中等收入）3個位階（另外還有PLI──超過收入標準這類住戶，但不計入社宅存量。）
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訂定排序規則：除了傳統的依申請時序排隊外，還會考量輪候戶的狀況設定其它指標，進行綜合計算。例如法國巴黎的規則，就會加入家庭人數、居住現況、需求急迫性等因素。
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資料更新及確認：於輪候期間，輪候戶可更新其需求與資格資訊，確保未來分配住房適切，並排除不符資格的無效名單；分配入住前也會對申請者資格進行再次確認。例如韓國要求申請者定期更新資料，未配合者將影響輪候序位、甚至取消資格；香港則是申請者須同意授權可勾稽收入財產等資料，以利政府定期稽核[3] 。
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賦予一定選擇權：申請者終於分配到住所時，也有一定的選擇權。例如在香港，申請者如不滿意政府分配的住房可以選擇放棄（有次數限制）；或是像在荷蘭，輪候者可以自行申請想要的單元，由積分最高者入住。
社宅輪候制與抽籤制比較
如前述，輪候制為國際上社宅的主流分配方式，但的確也有國家像台灣一樣採用抽籤作法，不過多是做為輪候制外的另一種方式，即「輪候為主、抽籤為輔」，以因應不同住宅供給模式，或是社宅供需較緊張的地區。關鍵背景之一是：過去20年全球普遍的高房價情境，迫使越來越多非弱勢的一般家戶也加入社宅隊伍，引入抽籤制可保障他們有一定機會入住社宅。
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採行社宅抽籤制國家一覽表 |
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國家 |
社宅佔比 |
採行抽籤制的歷史與特點 |
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美國 |
約1.5% |
部分可負擔住宅項目採抽籤制（如紐約市），以確保資源分配的透明性與公平性。公共住宅則採輪候制。 |
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加拿大 |
約4.0% |
在多倫多等地區，因需求過高，部分高需求項目採用抽籤制確保公平分配。 |
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日本 |
約7.0% |
東京、大阪等主要城市的公營住宅自1980年代開始採抽籤制，確保機會均等，尤其是在住房緊缺的情況下。 |
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紐西蘭 |
約6.0% |
在需求超過供應的城市（如奧克蘭），自2010年代起引入抽籤制，保障分配的公平性和透明度。 |
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丹麥 |
約20% |
大部分社會住宅採用輪候制，但在供需緊張的項目中，部分引入抽籤制以確保機會均等。 |
採行社宅抽籤制的國家作法。圖表來源：OURs提供。
至於「輪候制」與「抽籤制」孰優孰劣，從各國社宅分配機制演變與相關文獻討論來看，主要聚焦在以下兩種價值觀點：
第一，是資源有限的分配正義課題。就此，輪候制的確較具說服力，因為它根據申請者的家戶條件與需求急迫性來進行排序，優先滿足社會與經濟弱勢群體，確保有限資源能夠分配給最需要的人群。相比之下，抽籤制依賴隨機分配，可能導致資源錯配，不符分配正義。
第二，則是行政量能的成本效益評估。一般而言，抽籤制不需要進行繁複的資格審核與排序，只要按隨機結果進行分配即可，行政成本較低，民眾也易於理解。而輪候制顯然需要更多行政投入，對民眾來說規則相對較複雜。然而伴隨網路與資訊技術發展，輪候制也可以採用更便民的申請方式，改善從審核到分配的作業流程。
台灣該採行輪候制嗎？
現行的社宅分配方式，中央與各都雖各有規定，但大致為「60％一般戶抽籤、40%弱勢戶評點」。就筆者觀點，如採行輪候制作法，有以下好處：
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有效全盤掌握需求資訊：現行作法是在個別社宅完工後，再開放民眾申請抽籤，導致始終無法全盤掌握民眾的需求資訊。諸如需要社宅的戶數到底有多少？家戶型態與社經弱勢狀況如何？他們的區位偏好與房型比例？相對地，輪候制採統一平台登記，政府能及早掌握社宅需求資訊，再反過來推動政策，而民眾也只需申請登錄一次即可，不用隨時關注各個基地的招租訊息，並不斷重複申請。
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社宅分配更為公平合理：現行區別身分的作法，囿於《社會救助法》的嚴苛標準與財稅資料效度問題，分配上容易出現「過」（假窮人爭議）與「不及」（有需求的邊緣弱勢卻遭排除）現象；至於一般單身青年、雙薪與育養子女家戶中籤機率則相對偏低。若採輪候制搭配所得分隊（如法國），能確保較低租金屋源優先配予需求性高的經濟弱勢家戶，另能確保一定比例屋源提供給青年與一般家庭輪候，保障他們的權益。
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可凝聚支持並監督社宅持續推動：對於有需求的民眾，由於現制是「社宅興建完畢後再抽籤」，導致能否入住全憑個人運氣，也較少人會積極關注並現身支持興辦政策。如採輪候制，興辦政策與進度可能直接影響到個人何時可以入住社宅，可想見會有更多民眾成為支持、監督社宅的民意基礎，也有助社宅政策持續推動。
2025年真的會推輪候制嗎？
回到一開頭所述，行政院評估於2025年開始推行輪候制，這必然涉及現行制度的轉變，需有詳細的評估與機制規劃[4] 。但據瞭解，主管機關內政部尚未有相關準備，且多次表示「現行入住機制已有輪候制精神」 [5] ，不禁令人懷疑輪候制能否真於台灣實行。
最後，筆者具體建議應優先建置「統一登記平台」，做為實施輪候制的第一步。理由很簡單：讓政府有效掌握整體需求大數據，做為後續輪候制政策評估與機制設計的參考依據，如分隊方式、屋源配比、積分設計等。在操作上，仍可維持現行抽籤／評點制度辦理，讓所有社宅申請者先於「統一登記平台」登記、才能參與個別社宅抽籤或評點，如此衝擊影響可降至最小。
退萬步言，即便不推輪候制，就掌握需求、反饋給社宅政策的角度，「統一登記平台」也有積極正面效益。當然，還是衷心期盼台灣社宅能朝輪候制方向邁進，更好落實分配正義。
[1] 現行《住宅法》並未明訂社宅分配需採抽籤方式，而是授權興辦機關決定。台北市是最早開始興辦的地方政府。由於當時中央政策只是試辦、未必會持續推動，便決定採用抽籤制。後來此作法陸續為各都乃至中央效仿，沿用迄今。
[2] 2023年7月14日，執政黨立委召開記者會呼籲社宅應納入輪候制。隔日，時任行政院副院長公開表示支持，營建署回應評估2025年實施。
[3] 香港社會住宅面對與台灣類似的財稅資料信度問題，故搭配其它收入與財產檢核，包括如存款、股票、基金、壽險、租金、車位、車輛等，申請者須同意授權政府資料勾稽查核。
[4] 韓國社宅轉軌輪候制的經驗很值得參考。其於2017年啟動輪候制政策評估研究，包含首爾SH住宅公社與中央的LH公社公社，及至完備必要法制作業、機制設計與配套措施後，於 2021年文在寅擔任總統時期方開始實施，並採分階段推動。
[5] 指的是現行抽籤制有所謂備取名單，於中簽者放棄或租期內提前搬離時可遞補入住。但這國際所認定「輪候制」根本不是同一件事，可謂「張飛打岳飛」。
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