今年6月，筆者看到一則關於「文資容積轉移獎勵偏鄉難實行」的報導，勾起去年曾參與立法院文資容移制度公聽會的感觸。那就是：問題明明很清楚，但卻始終未能真正面對。
雖然有點晚了，筆者還是想來談談台灣文化資產容積移轉制度的問題，並提出若干建議，期拋磚引玉來謀求真正有效的改進之道。
從大法官釋字第813號談起
司法院於民國110年12月24日作成釋字第813號解釋，認為《文資法》第9條第1項及第18條第1項規定，構成對歷史建築所定著土地所有權人之特別犧牲，未以金錢或其他適當方式予土地所有權人相當補償，不符《憲法》第15條保障人民財產權意旨。要求文化部應自該解釋公布之日起2年內，依其意旨予以修正。
因此，文化部提出《文資法》修正草案，並於112年9月經立法院三讀通過。就「歷史建築」所有權人補償問題，修法讓歷史建築、紀念建築適用「容積移轉」機制，且擴大至「非都市計畫都地區」範圍。依文化部見解，透過上述修法，即可「符合司法院釋字第813號解釋保障人民財產權之意旨」。
但真的是這樣嗎？立法院對此次修法附帶決議有一段文字值得玩味：「……當前容積移轉市場以公共設施保留地容積移轉供應為主，導致古蹟坐落之土地難有優先性，所有權人難以藉此獲得補償，修法後增訂歷史建築及紀念建築亦得辦理容積移轉，此問題仍有待解決……」這是什麼意思呢？以下將就此背景脈絡做說明。
台灣容積移轉制度沿革
容積移轉的英文原名是Transferable Development Right（TDR），指的是：把一宗被限制發展土地的樓地板面積，移轉到其他可建築土地上使用的開發方式。此制度肇因於1963年賓州車站（Penn Station）拆除，引發政府與專業者思考可以如何透過制度來保護歷史建築與文化資產，遂於1968年的《紐約市區分區法》（New York City Zoning Resolution）正式引入。1978年聯邦最高法院的判例[1] ，更促成美國多個州與城市採用容積移轉制度，除文資保存外，也擴大至保護區、農地保育等。
回到台灣，在許多民間團體與專業者努力奔走下[2] ，於1997年修法增訂《文化資產保存法》第36-1條，明訂「經指定為古蹟之私有民宅、宗廟、宗祠所定著之土地或古蹟保存區內之私有土地」，得等值移轉至其他地區建築使用。自此容積移轉制度正式被引入台灣。
豈料，不到2年後，內政部隨即於1999公告《都市計畫容積移轉實施辦法》，將「都市計畫公共設施保留地」（以下簡稱公保地）也納入[3] 。此舉引發各界反對，且缺乏法源依據，然內政部仍「橫柴入灶」，於2002年增訂《都市計畫法》第83-1條，明訂「公共設施保留地之取得」得以容積移轉方式辦理。
其後，經濟部也不甘示弱，於2014年修訂《水利法》第82條，讓都市計畫內「河川區域內私有土地」，同樣可適用容積移轉。自此，台灣的容積移轉制度，出現了「文資」、「公保地」[4] 與「水利地」的三軌體制[5] 。
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三種容積移轉制度一覽表 |
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用途 |
用地性質 |
法令規範 |
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1.古蹟保存／遺址保存 |
有容積 |
文化資產保存法41條 古蹟土地容積移轉辦法（1998） 考古遺址土地容積移轉辦法（2019） |
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2.取得公保地 |
無容積 |
都市計畫容積移轉實施辦法（1999） 都市計畫法§83-1（2002） |
|
3.取得水利用地 |
無容積 |
水利法§82（2014） |
文資容積移轉的成效
在三軌體制下，文資容積移轉的成果如何呢？
依據文化部資料，截至2021年底，有形文化資產計有2,879處，其中產權私有者達1,175 處，又以古蹟478處、歷史建築661處為最大宗。於去年修法前，歷史建築不能容積移轉，因此暫略不論，以下僅探討478處古蹟的容積移轉成效。
截至2023年6月，全國已辦理古蹟容積移轉移出案件的古蹟共計21處（不包括辦理中但尚未完成移轉的案例），僅佔私有古蹟總數的4.4%，成效實在有限。現在修法將另外600餘處歷史建築也納入，做得到「予土地所有權人相當補償」嗎？
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全國已辦理古蹟容積移轉案例統計（截至2023.06） |
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縣市別 |
古蹟名稱 |
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新北市 |
國定古蹟蘆洲李宅、國定古蹟板橋林家三落大厝、直轄市市定古蹟永和網溪別墅等3處 |
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台北市 |
國定古蹟陳悅記祖宅、直轄市市定古蹟艋舺清水巖、清真寺、景美集應廟、台灣 基督長老教會大稻埕教會、新芳春茶行、大稻埕千秋街店屋、大稻埕辜宅、士林 神農宮（芝蘭廟）、士林潘宅、北投文物館、朝北醫院、陳德星堂、博愛路2號街 屋、原台北信用組合、艋舺助順將軍廟（晉德宮）等16處。 |
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金門縣 |
縣定古蹟邱良功古厝1處 |
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宜蘭縣 |
縣定古蹟盧纘祥故宅前池塘1處 |
資料來源：文化部
又，上述現象是否代表容積移轉制度在台灣不可行？讓我們看看公保地的數據。依內政部統計[6] ，僅截至2016年，全台灣各縣市公保地容積移轉案件累計達3,764件，移轉出約800萬平方公尺的容積，取得約400公頃公保地。近幾年，房地產市場更加景氣，案件申請數持續增加，依去年監察院調查報告所載，僅2018～2022的5年間，公保地與水利地容移案件就高達3,301件。
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2018～2022公保地與水利地容移案件統計 |
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案件類型 |
案件數 |
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2018年 |
2019年 |
2020年 |
2021年 |
2022年 |
總計 |
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公保地 |
直接移轉 |
471 |
496 |
494 |
589 |
484 |
2,534 |
|
折繳代金[7] |
66 |
78 |
72 |
160 |
372 |
748 |
|
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水利地 |
0 |
0 |
4 |
11 |
4 |
19 |
|
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小計 |
541 |
576 |
577 |
767 |
880 |
3,341 |
|
資料來源：監察院
文資容積移轉的困境與侷限
為何公保地容積移轉風風火火，而文資相對乏人問津呢？這涉及容積移轉的市場供需機制與背後的資本邏輯。
就市場供需角度，容積移轉是買方市場，意即可移轉的容積遠多於市場需求胃納。僅就公保地，就國土署統計，尚未取得公保地價值超過7兆，若再加上文資[8] 與水利地，就更為可觀。另就過往數據，推估台灣每年容積交易市場規模約為1,000億，供給與需求體量差距之大，注定容積移轉賣方要激烈競爭。
對容積移入方（開發商）而言，容積來自文資、公保地或水利地都沒關係，他們只關心「價格誰更便宜」與「交易簡便快速」這兩件事，而這也正是文資容積移轉的困境所在。
就價格面，法規雖就容積「移出」與「移入」有價值計算規範，但由於公保地容積明顯超額供給、削價出售情況普遍[9] ，成為買方首選。就交易簡便快速角度，公保地市場已形成交易中介（容積掮客）機制，買方無須自己去找尋並整合公保地賣家，而文資標地則無此條件，導致交易成本偏高。以及，文資容移需要與文資修復與再利用計畫綑綁在一起，造成容積交易時間較冗長，且易因計畫審查有變數，也是勸退買方的原因。簡言之，文資容移在容積交易市場中不具競爭力！
另外還有侷限性問題。容積移轉制度原本僅適用於都市計畫地區，即便去年度修法擴大讓非都地區的古蹟、歷史建築也能適用，但實務上，只有六都與少數縣市（如新竹）的都會區才有此交易市場，一般鄉鎮都市計畫地區基本是用不上，更遑論非都會地區。
修法有解決問題嗎？
綜上，讓我們回到一開頭的違憲爭議與修法內容，問題真的有解決嗎？
首先，即便已將容積移轉制度涵蓋到非都會地區的私有文資，然而因為這些地區沒有容積市場的條件，講白了就是「看得到、用不上」。又即便所處地區是有容積市場的都會區，文資相較於公保地，在價格與交易成本都不具競爭力，自然不受青睞。
再者，這些現象問題早就存在，文化部門不知道嗎？非得要大法官講話才要面對嗎？即便2年時限內修法的違憲危機看似解除，但在文資容移制度困境依舊下，把歷史建築也拉進來又能如何？不過是掩耳盜鈴、自欺欺人而已！
這正是立法院去年修法附帶決議的提問所在。就此，該決議也提出了幾個面向，要文化部積極評估回覆，包括：政府及公營事業的開發案，容積移入應有一定比例來自古蹟與歷建；以及研議文資容積代金機制以順暢交易等。只是迄今尚未看到文化部門有具體進展。
面對文化資產容積移轉困境的三大建議！
針對前述文化資產容積移轉的困境，筆者提出以下幾點初步建議[10] ：
1.明訂容積移入應有一定比例來自文資容積移轉
不只是政府及公營事業的開發案容積移入要來自文資，應修訂《都市計畫容積移轉實施辦法》，規定所有辦理容積移入的基地，其移入容積應有一定比例來自文資，確保文化資產在容積移轉的交易市場不被排擠，以真正落實補償私權人的初衷。
2.採用容積代金制度簡化文資容移交易
考量要求一定比例為文資容積移轉的市場接受性，配套採行容積代金制度，即對容積買方來說，只需繳納對價代金即可，不用再自行尋找整合文資標的，也無須連動保存再利用計畫時程，有效爭取他們加入。另一方面，文化部門收取代金後，可訂定計畫逐年、依序補償私有文資所有權人，並結合修復與再利用計畫執行。
3.拓展容積移轉以外的財務手段
容積移轉制度頂多只是處理都會區文資，因此，政府除編列預算補償外[11] ，應評估拓展其它財務手段，例如勸募企業捐贈[12] 、推展文資國民信託、課徵文資特別捐、發行文資彩券等，積極且逐步解決私有文資補償與修復補助課題。
最後，修改本文一開頭的感嘆：問題已經很清楚，讓我們真正面對並尋求改進！
（作者為OURs都市改革組織秘書長。）
[1] 1978年聯邦最高法院判定，紐約市為保存大中央車站而採用的容積移轉手段，保障了所有權人的經濟利益，是一個合憲政策。
[2] 當時擔任紐約市都市計畫局的都市設計規劃師涂平子先生是關鍵人物，他與國內學者合作，完成了《古蹟及古蹟保存區之發展權移轉》（1991）、《發展權移轉對都市古蹟保存可行性研究》（1993）2份報告。
[3] 私有公共設施保留地的問題脈絡與採行容積移轉衍生的問題，可參見筆者文章〈無中生有的土地，到底肥了誰？──容積轉移的真相〉。
[4] 《都市計畫法》83-1條除公保地可容移外，也包括「公共開放空間之可建築土地」與「具保存價值之建築定著土地」，但實際案例數量極少，可略而不論。
[5] 另《都市更新條例》45條也明訂都更基地可適用容積移轉，但同樣實際採行案例少見，無法與文資、公保地、水利地類比。
[6] 數據來自為2017年內政部彙整回覆立法院內政委員會資料。
[7] 《都市計畫容積移轉實施辦法》第9條之1規定，接受基地得以折繳代金方式移入容積，部分地方政府已明定，申請公共設施保留地容積移轉之接受基地，移入容積應有一定比例以上為折繳代金。故私有公共設施保留地案件數也包含折繳代金案件。
[8] 就私有文資（古蹟、歷建、遺址）發展權受限之總量價值，據悉文化部也始終未真正進行統計掌握。在基本必要數據都不清楚狀況下，遑論對容積移轉制度能否解決問題的可行性評估。
[9] 監察院於99年對內政部提出糾正，指出「悉目前民間私有公共設施保留地交易價格經常遠低於公告現值，或僅有公告現值3成左右，交易欠缺公開透明之資訊平台，惟接受基地所有權人按公告土地現值全額換算移入容積，開發商獲取差價利益，真正地主未獲實質利益，顯不公平。」
[10] 這些建議主要依據筆者參與「文化資產保存永續財務機制研究」（文化部，2018）之結論。
[11] 文資法對於私有權人補償機制，除容積移轉外，另有徵收、協議價購作法，但囿於財政，案例不多，如摘星山莊、松山療養院。
[12] 《文資法》第101條：「出資贊助辦理古蹟、歷史建築、紀念建築、古蹟保存區內建築物、考古遺址、聚落建築群、史蹟、文化景觀、古物之修復、再利用或管理維護者，其捐贈或贊助款項，得依所得稅法第17條第1項第2款第2目及第36條第1款規定，列舉扣除或列為當年度費用，不受金額之限制。」但立法迄今實際企業捐贈抵稅案例很少。
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