過去的數年間，透過各種容積獎勵或容積移轉方式增加土地開發強度，已成為開發商競相研究的顯學，也造就都市裡一幢幢高聳入林的摩登大樓。不論是在捷運站旁、水岸邊，抑或是小巷弄、老社區裡，透過容積堆疊的高樓大廈處處可見，也改變了都市景觀。
我們追求進步的都市，以及免費的開放空間、公益設施、綠建築、都市更新等，所以創造出容積疊疊熱的市場。但隨之而起的地價與房價上漲，卻造成各大都市的房價所得比惡化。我們以為高強度開發可以提供更多的樓地板面積滿足需求，但實際的真相與影響是什麼？本文透過筆者與美國羅格斯規劃及公共政策學院（Rutgers University, Edward J. Bloustein）史宓副教授的幾篇研究，討論高強度開發的真相與影響。
都市景觀的窄巷高樓？容積移轉的偏好區位
台灣的容積移轉，過去由於未限制特定區位，造成可能發生在同一都市計畫區的任何地方，因而形成窄巷高樓的奇特現象，也造成容積移轉建案對周遭環境帶來負面影響，監察院也對此現象提出調查報告。
根據筆者與史宓副教授的研究，透過近十年容積移轉地區前後地價、所在里單元之人口、家戶、所得、使照數量，分析不動產開發區位因素對於使用容積移轉的影響，發現開發商偏好選擇地價上漲速度較緩的地區，以降低取得容積成本。例如地價尚未增漲，但人口、所得成長的地區，以及有較多開發量的地區。
從這樣的容積移轉偏好，再加上開發商操作容積會考量獲利最大化，可以發現在選擇如何堆疊容積時，開發商並不會考量人們的生活環境、都市景觀與社會關係。而從實際狀況中也可發現，容積增加過度集中的後果，將帶給社區周邊環境擁擠等負面影響。
於此，我們是不是該重新思考：既然增加容積很有可能帶給社區環境負面衝擊，社區能否在容積獎勵項目決定上有話語權？如果透過開發商與社區協商來決定容積獎勵的項目，會是一個好的方向嗎？
都市愈開發、房價愈貴！容積移轉對附近房價的影響
都市高強度開發提供更多且新的住宅供給，但結果卻是負擔不起的高房價。為何愈獎勵、愈開發，結果地價愈貴、房價愈高？從國外的經驗可以看到，高強度開發造成住宅更難負擔，然後再要求建商提供更多可負擔的住宅，似乎已成為一種不可逆的循環現象。
當政府對於特定土地給予更高開發強度，使該土地的條件優於其他土地，形成土地間條件差異，會導致差額地租出現。此種開發特許造成的人為差額地租，需要將部分地租收回。當土地增值回收機制不完全時，產生了尋租空間，也容易造成價值外溢，帶動附近地價上漲。許多規劃者認為，容積移轉機制有過多被創造出來的土地增值，在都市成長過程中沒有被地方政府收回。監察院101年度專案調查報告也指出，容積移轉制度創造的獲利分配，過度傾向給了不動產開發者。
根據筆者與史宓副教授的研究，探討容積移轉對周遭中古屋住宅價格的影響，發現容積移轉有外溢效果，驅動鄰近住宅價格上升。此效果透過不同價格分量測試，發現對附近的貧窮家庭將產生不對等比例的房價負擔。獎勵開發商更多容積，結果是不論開發商或政府，都想要將土地兌現為金錢。而跨越特定基地邊界線的容積影響，加劇了低所得家庭的居住成本，也拉大了住宅不平等，住宅負擔能力的惡化，最終成為整個社會都必須共同承受的後果。
從前述研究結果發現愈開發、房價愈貴，增加容積可能帶來地價、房價上漲及都市仕紳化現象。我們是不是該重新思考，如何透過新的機制設計讓這個效果減緩？近年隨著房價高漲問題，有不少學者提出透過土地增值回收機制，提供「可負擔住宅」（affordable housing）的論點。台灣能否在政策設計，讓社會住宅成為容積獎勵的主要對象？
容積獎勵讓地價上漲多少？土地開發價值的省思
在現行制度下，容積機制使土地變相成為一種可計量的資本工具，都市內的土地也都正以高強度、高房價的趨勢被開發。台灣的容積獎勵項目眾多，既有文獻幾乎已確定容積獎勵跟地價上漲是息息相關，但是容積獎勵讓地價上漲了多少？
筆者與史宓副教授的研究，透過新北市央北開發區內18個開發案實際案例分析，探討容積工具如何被應用、應用後會創造出何種樣貌的土地市場。當理性規劃將容積簡化、去政治化為技術問題時，促使容積淪為實踐市場邏輯的工具。整體而言，從18個個案模擬土地溢價的結果，可發現在不考量容積移轉的情形下，容積獎勵造成地價上漲最多的是規模獎勵，最少的是社會住宅獎勵。
現行容積的規劃工具是達到某個項目值，就給某個容積獎勵值，是一套可操作、可執行、無差別的審核模式。容積審核公式隱藏特定的規劃價值觀點與技術操作，在標準化計算公式及各式容積工具項目下，逐漸成為一種以資本衡量的技術管理問題，缺乏融入社區需求與社會價值的考量。
我們是不是該重新思考，透過新的發問、開放資料與社區參與讓我們的都市發展更民主？我們是不是可以建立一套淺顯易懂的計算模式，運用政府部門的公開資訊，讓每一個社區或民眾皆可自行評估開發案應用容積工具後之土地溢價情形，進而去思辨、質問土地開發工具的應用，究竟對於自身居住的環境產生何種影響？如此，便可提升規劃者、開發商以及社區間，進行土地開發價值公共對談的可能性。
如果上漲的地價是整體社會為各種土地開發政策所付出的共同代價，那現在愈獎勵土地開發，未來的都市將愈不可居。這對於年輕人、低收入者、現在努力存錢寄望未來買房的人們來說，是財富不均等集中的跨時間世代效應，缺乏對話思辨的設計機制，也相對剝奪他們參與決定都市未來的權力。
土地問題不只是私人產權及私人利益問題，更是社會價值及社會利益的議題。都市容積疊疊熱，希望疊出都市社會快樂的想望，而不是都市社會痛苦的未來。我們應該重新思考給容積的公益性，提供更多共同思辨與對話以審視既有的現象，以及提供政府的開放資料以協助發問與參與。
（作者為國立政治大學地政學系助理教授，國立政治大學地政學系博士，研究專長是住宅政策研究和不動產大量估價。）
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