論及政府體系，有別於曝光度與聲量極高的中央大員，基層公務員（street-level bureaucracy）無疑是「那默默的一群」。我們常用心臟與大腦等「中樞」器官代指元首、閣揆等高層官員，那基層公務員就如同國家的「腳力」。
「腳力」一詞有兩種含意：一是指步行的能耐，二則是指搬運行李貨物的工人。這兩種含意皆貼切點出基層公務體系的重要性與挑戰：無論高層的決策多麼理想，仍必須由基層公務員一步一腳印讓政策在民眾的生活中發揮效力。
然而，正因為我們覺得基層公務員只是照章辦事，反倒忽略了基層公務員每日面臨的挑戰與環境複雜的程度其實遠超乎想像。換言之，若說政治就是落實於人民生活中的每件事，那政策的良窳，與其說取決於廟堂上高官大員們的籌畫，其實更仰賴基層公務員在服務櫃檯前的定奪。可是，基層公務員偏偏因太貼近常民生活，才讓我們「近廟欺神」，輕忽了這些為我們負重前行的腳力。
本書作者伯納德．札卡聚焦於探討基層公務員的道德主體性（moral agency），藉由民族誌的視角與訪談，深度剖析基層公務員面對挑戰時的認知失調與調適。
當政治哲學遇上基層公務體系
自從麥可．李普斯基（Michael Lipsky）的經典之作《基層官僚》（Street-Level Bureaucracy）問世以來，雖然對於基層公務體系與公務員的研究不少，但大多數仍為公共行政學界在新公共管理強調效率的論述下研究基層公務體系的政策執行。而札卡挑戰了「公共行政vs政治哲學」、「政策規畫vs政策執行」這兩項各自為政的學科分野，以及重新省思「新公共管理」（new public management）對於強調公務執行效率的主張。札卡以民族誌的見微知著帶我們深入基層公務員的世界，檢視基層公務體系在效率、效能與公平之間的取捨，同時也啟發我們對政治學研究的重新思考。
首先，札卡打破了公共行政與政治學，乃至於政治哲學之間各自為政的傳統，以政治哲學的觀點探討公共行政學界的大哉問。自從美國前總統、政治學者伍德羅．威爾遜（Woodrow Wilson）倡議公共行政必須獨立設科且與政治二分（politics-administration dichotomy）後，因此即便國內外許多大學的公共行政組仍隸屬於政治系之下，但公共行政學與政治學其他次領域（國際關係、比較政治、政治哲學）等實際上少有對話的課題，尤其探討規範性理論為主的政治哲學，似乎就與公共行政學有著「最遙遠的距離」。當札卡想以政治哲學的角度探討基層公務員的道德主體時，才驚覺原來政治哲學學者不常關注公務體系。即便有論及相關主題，也只關注整體「公務體系之於國家」，甚少討論到「公務員之於公務體系」。
再者，自馬克斯．韋伯（Max Weber）提出公務體系是機械式運作後，以及隨後漢娜．鄂蘭（Hannah Arendt）藉由觀察阿道夫．艾希曼（Adolf Eichmann）於耶路撒冷受審的研究，推導出公務體系裡存在「平庸的邪惡」（banality of evil），從此政治哲學界似乎就將公務體系視為必要之惡而甚少著墨，縱使政治哲學與倫理學對道德主體、行動的研究汗牛充棟，但幾乎沒有學者關心身處國家第一線的基層公務員。
因此，札卡發起的第一個挑戰便是將政治理論（哲學）帶回公共行政學界，也可以說將公共行政學帶回政治哲學界。他認為基層公務體系作為面對民眾的第一線，基層公務員也有他們的抱負與掙扎，我們無法用機械式運作一言以蔽之，而鄂蘭所謂平庸的邪惡是在納粹大屠殺下觀察得來，當時的時空背景與如今的公務體系大相逕庭，更難直接認定所有的基層公務員都跟艾希曼同類（詳見第三章）。所以札卡主張政治哲學對國家的想像不能獨漏公務體系，而處在政府第一線的基層公務員更是重中之重。
劃分基層公務員行使裁量權的界限
札卡發起的第二個挑戰直指政策規畫與執行二分的研究方法不能徹底掌握公務體系的問題，反倒變成用問題解決問題，進而製造更多問題。他認為，將政策規畫與執行的研究分開，隱含著我們期待有「完美的規畫、嚴整的執行」。換言之，我們仍然假定公務體系可以成為一個純然理性的運作機關，但他認為這種學術上的理想在實務上會遇到一個弔詭的情形──愈是照章辦事的公務員，可能愈無法為民服務。
造成這種情形的原因有兩個：一、負責政策發想與設計的高階官員無法設想到所有可能的狀況；二、或許我們可以將公務員訓練成完全理性的「道德主體」，但需要協助的民眾不具備與公務員相當的專業知識。這個規畫與執行之間的落差就造成我們不斷疾呼公務體系必須改革，卻似乎愈改愈不符我們的期待。
因此，札卡認為與其將政策規畫與執行分開討論，不如面對一個事實：基層公務員在執行的過程中也等同在設計政策，而箇中原因就在於裁量權（discretion）的行使。李普斯基在書中提到，雖然我們覺得基層公務員的權力很小，警察只能開幾張罰單、社會局的承辦人員只能核可幾項補助，不若總統或部長的決策具備全國範圍的影響力，然而就民眾的感受來說，基層公務員擁有的裁量權實際上比中央公告的政策更有感。
札卡據此在本書提出三種基層公務員的「偏狹類型」（pathology）：冷漠（indifference）、呵護（caregiving）與正義（enforcement），實際上就是在討論基層公務員行使裁量權的界限。冷漠型的公務員將裁量權壓縮到最小，一切照章辦事，不符資格或要求的案件直接予以退回；相較之下，呵護與正義型作為兩個極端，放大了裁量權的行使範圍──呵護型的公務員將民眾的要求當作自己的事，而正義型的公務員則對民眾的要求從嚴審查，防備民眾濫用公共資源。而研究裁量權最具挑戰的就是我們知道它的存在，卻很難將其明確定義與測量。
札卡不追求明確的裁量權邊界，而是藉由民族誌的方法將行使裁量權的樣態分門別類。他這種「截彎取直」的研究方法，跳過複雜的測度裁量權，直接引領我們走到第一線看到裁量權的實際樣態。作者先檢閱政治哲學裡對道德主體的論述，再用人類學的民族誌方法從公務員與民眾互動間的細節檢視裁量權實務與規範之間的落差，最終勾勒出基層公務員的偏狹類型，具體而微道出了基層公務體系的癥結。過往政治哲學、人類學與公共行政學無論在理論或研究方法上幾乎涇渭分明，但札卡匠心獨運利用跨社會科學的方法與理論，提供了研究公務體系新的觀點。
追求公務員高效，會不會同時犧牲效能與公平？
最後一項札卡想挑戰也希望引導討論的，就是對效率、效能與公平的取捨。自從1980年代新保守主義倡議「新公共管理」，其強調政府要向企業學習效率與撙節，如同當時新保守主義領袖、前美國總統雷根所言：「政府不能解決問題，政府本身就是問題。」（Government is not the solution to our problem; government is the problem.）於是企業化政府蔚為顯學，公部門追求高效率亦被奉為圭臬。
然則，札卡想提醒讀者的是，或許追求效率是現代社會的通用標準，但我們會不會同時也犧牲掉效能與公平？倘若國家無法提供效能與公平給人民，那國家還是國家嗎？
札卡並非否定公務體系追求效率的必要性，只是他想提醒我們企業與政府畢竟是截然不同的組織，行政改革時，或許我們可以借鑑一些企業提升效率之道，但我們不能期待政府變成一個高效運轉的企業組織。倘若我們將企業化政府貫徹到底，那很可能就迫使所有基層公務員都變成冷漠型，這當然不是社會樂見的。究竟在效率、效能與公平之間該如何取捨，札卡特別留給讀者能進一步思考的空間，想像我們理想的基層公務體系該是什麼樣子。
此外，新公共管理強調要把民眾視為客戶，在追求高效率的目標之下，企業化政府下的公務員必須成為公務體系裡一個高效的小齒輪，而這種論點相當程度忽視公務員的道德人格，還是落入了將公務體系機械化的窠臼之中。
札卡在書中透過參與觀察與訪談，點出了並非所有公務員一進入公務體系就採取冷漠的道德傾向，他站在基層公務員的角度思考公務體系，指出多數基層公務員實際上面臨著道德主體失調的掙扎，而他們的調適又左右他們與民眾的互動，最終這些互動形成我們對公務體系的觀感。所以，札卡認為一味地用顧客導向去思考公務體系的問題實際上是隔靴搔癢，或許我們可以從行政櫃檯的另一邊──公務員的立場──檢視公共行政，了解基層公務員的道德主體，以及他們面對的認知失調，方可找出問題的癥結。
看懂札卡的未盡之言，思考基層公務體系的未來
在上述札卡的論點之外，我認為有三個他點到為止，但值得讀者進一步深思乃至於研究發展的建議：
1.他認為既然公務員的三種偏狹無法避免，那基層公務體系的上級主管能做的就是維持每個單位裡不同偏狹觀的動態均衡，但札卡並未說明上級主管該如何維持。
札卡在研究建議實際上保持著一個很古典的思維，那就是「善治」等於「均衡」，一個正常的基層公務機關一定存在這三類公務員，而上級主管應做且能做的不是去遏制或促進某類公務員，而是保持公務員與民眾互動之間的動態均衡，隨時調配不同類型的公務員應付不同的民眾。例如將擺明要占公部門便宜的民眾交付給正義型的公務員受理，這樣正義型公務員就能嚴格把關。反之，當這種民眾恰好遇上呵護型的公務員，那麼上級主管就必須警覺呵護型公務員是否會濫情以致浪費資源。如此，基層公務體系的主管任重道遠，而札卡或許因為篇幅限制並未多著墨，卻也給了讀者另一個思考的切入點，即基層公務體系的上級主管該如何調控單位公務員的裁量權。
2.札卡採取的研究架構將政治控制的程度降至最低，但這並非多數基層公務單位面對的現實，札卡進行田野調查的單位是美國某一個受政府委託的民營社福中心，除了定期有政府的官員來評鑑外，基本上並沒有太多政府官員或民意代表干涉的情況。然而，這種政治控制真空的情況絕非基層公務體系的常態。
基層公務體系面對的棘手之處，除了要面對民眾五花八門的請求外，實際上還有族繁不及備載的上級指示（施壓），以及民代關切（關說）。所以，書中的理論若放到政治控制程度很高的公務單位，是否仍然能充分解釋基層公務員的三種樣態？抑或者在政治控制與民眾請託的雙重壓力下，迫使基層公務員一面倒地採取某一種偏狹傾向？這值得我們以這份研究做延伸，加入政治控制的探討面向，同時也能將範圍擴充到更多不同性質的公務單位。
3.雖然札卡認為基層公務體系仍然是一個必須以人為主的體制，然而在人工智慧（artificial intelligence，AI）當道的今天，科技會對基層公務員帶來什麼樣的影響？日前總統賴清德宣示要打造台灣成為「AI科技島」，因此政府計畫讓所有公務員都接受人工智慧的訓練。雖然這並不表示政府已經準備要用人工智慧取代基層公務員，不過我們倒是可以思考：人工智慧會協助基層公務員更能適應複雜的挑戰，抑或者讓基層公務員的認同更為偏狹？
舉例來說，若一個正義型的公務員能利用人工智慧辨識出名不符實、只想占國家便宜的民眾並迅速制止，那這樣是會讓正義型公務員不再防民如防賊，抑或者會讓他正義魔人化？在將人工智慧導入公務體系前，或許我們應該先瞭解基層公務員的道德認同。
最後，札卡的論著當然不可能包羅萬象，而上述所提的思考點不是批評，而是期待能激發讀者閱讀時有更深更多的思考。譯者建議讀者一部電影可作為延伸閱讀：日本電影大導演黑澤明1952年的作品《生之慾》，這部老電影描述了一個時日無多的基層公務員，如何在公務單位裡完成他最後一件，也可能是唯一一件有意義的事。
黑澤明在電影裡對公務體系的刻畫雖然依舊是案牘勞形、照章辦事，但他非常具體地討論了公務員的道德主體，乃至於道德主體與制度環境的交互影響，值得想進一步理解基層公務體系的讀者藉由影像繼續探討基層公務體系。正所謂「有了腿便有了路」，我們作為政治共同體能走多遠，就看我們如何理解基層公務體系，又怎麼鍛鍊國家的腳力。
（作者為南卡羅萊納大學政治系博士暨本書譯者）
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書名：誰讓公務員生了病？：面對上級指令、民眾需求與自我價值的矛盾與衝突，基層公務員的日常工作難題如何從個人、群體與管理面尋求解方？
作者：伯納德．札卡（Bernardo Zacka）
譯者：林芷安、唐瑄、陳冠吾
出版：臉譜
出版日期：2024/10
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