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「公共」係涉及多元價值的指涉,包含兩個意義:「共同」與「成熟」,顯示公共性具有涉及他人關係與社會走向道德的整體趨勢。有點複雜吧!

公共性在現代多元的社會已經不再單單侷限於公眾利益。比如看病這檔事,牽扯到健保制度、醫生與民眾選擇要去大醫院或診所;政府推廣農業活動,幫助農民銷售它們的產品是公共性嗎?還是建立一套完整的產銷制度是公共性?或者創造很多水果公仔來進行比賽是公共性?普及式發放社會福利津貼(重陽敬老禮金、托育津貼直接發給民眾)是公共性嗎?現金津貼有助於減輕老人照顧的負擔或實際提高生育率嗎?

這個問題很複雜,畢竟公共政策形成的討論過程,民意是一個很大的參考指標,這與民主制度形成有直接的關係。簡單來說,自從80年代解嚴、國會改革、總統直選後,許多政治人物一躍成為政府單位的高級政務官。有一幕很經典的畫面:陳水扁當選台北市長後,竟然找各家媒體到自家台北市政府辦公室裏面,一個一個點名公務員,看他們有沒有開溜,擺明要給自家的公務員好看,民眾看到陳痾的公務體制被狠狠修理,當然拍手叫好。自此「為民服務」這套價值深植民心,形成現在政府重要的價值核心。當然公務體系過去傲慢、怠惰的形象實在需要改革也是事實,但20年過去了,現在的公務體系呢?

許多政治人物在選舉中獲得權力後,必須在政府預算中進行分配,當然為了「政績」,就會很多奇特的分配方式。公務體制因應所謂的「選舉買票政策」,如裝假牙、老人重陽節禮金、各項補助津貼、非法定非弱勢的社會福利,勢必在公共性上做出取捨。民意與施政總是綁在一起,在政府組織有一單位叫做研考會,就是專門探詢民意以做為施政的參考,這個攝政大臣提供了下次選舉的有利可能,民意如流水,所以要不斷的掌握到施政重點,說白一點,選票是無法違背的。因此政策都偏向取悅性/淺碟性/一次性的方式來討論執行,畢竟政務官在任也沒有幾年,讓民眾看得到的,才是好政策。

回到公務體系的現場,公務員是如何回應政務官的命令?依據公務員服務法第一條、第二條規定:「公務員應恪守誓言,忠心努力,依法律命令所定,執行其職務。」、「長官就其監督範圍以內所發命令,屬官有服從之義務」這是公務員的宿命也是國家運作的重要條文,所以政務官所制定的政策交給公務員執行,也是天經地義的事情。公務員本來就是服從性很高的團體,接受命令、執行命令都是一條鞭式的直線思考。我所認識的事務官,都有著高學歷、高能力與高溝通能力,也有高服從性的特點。而這些選舉上來的政務官,政策的形成往都以取悅民意為考量,因為選上他們才有官位可做,掌握民意的施政是這群政務官的特質;再加上選舉時必須動用行政資源輔選,如水幫魚、魚幫水般的政治池塘裡,服從性高的事務官或基層公務員就是幫助他們施政的推手。

另一個辦公桌常上演的狀況劇,公務員要還應付議員的交辦案件、請託案件,不然議員就會在議會修理你的長官,你的長官回來就修理基層的公務員。另外還有人民的陳情案、首長信箱、1999……,舉凡道路有狗屎、汽車太吵或抱怨服務態度不佳,都可以在基層的公務現場看到這些畫面。於是原本很「閒」的公務員都必須做許多合法但是「正當又有些不太正當」的事務,諸如回覆陳情書、寫市長、局長的政績績效(這叫研考制度)、辦很多各式各樣的活動,讓首長可以亮相,順便也要邀請議員、媒體、地方士紳取稅他們,讓他們也可以排排站在市長的後面,增加媒體曝光率(這叫宣導活動),這是政府行銷的一環,當然對於首長及議員的選舉也有幫助。

公務體系中的公務員當然也看得懂這套遊戲規則,誰想要花很長的時間做政策討論呢?把簡單的語言化妝成華麗的政治術語,搞個台子讓長官與議員亮亮相,這就是公務員目前很重要的工作之一。讓長官政績亮眼當然自己也可以升官,於是整個公務體系沒有人討論破壞性/結構性/纏繞性的政策,諸如加稅、失業率、產業空洞化、少子化與人口老化等結構取向的問題,在討論上都很容易失焦,而政策往往只能導向美化數據、補助津貼等較簡易的推動方向執行。

公共性失靈了嗎?沒有啊!一切的施政與服務都是民眾所想要的,民眾也覺得政府做了很多事。實際上,公共性還是要取決於公共利益最大化的目標,公務員當然希望執行的政策可以極大化,能將預算發揮最佳化,而不是唯唯諾諾地在辦公桌上苦幹實幹。這幾年來內外交相患的公務體系,真的亂了。

失靈了嗎?我親愛的公務員弟兄們!

(作者為努力在理想/實踐、文字/圖片、真理/公義間擺盪的「非」典型公務員)

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