羅德水:官版年改的問題(六)──限制所得替代率導致什麼問題?

2017/03/13

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過去十年,台灣經歷數次年金改革,之前的扁、馬,或現任的蔡英文政府,最核心的改革理念就是設法拉近各職業別的所得替代率。就改革方案來說,無論藍綠政府推動的是公保優存18%改革、或是整體的年金改革,所提出的方案也都以如何「降低軍公教所得替代率」為改革基礎。

歸納起來,扁馬歷次18%優存改革,以及2013年馬政府以失敗告終的全版本年金改革,由於在計算「所得替代率」時均以「實質所得」為分母,因而都造成「肥高官、瘦小吏」的不公現象,引起許多爭議。筆者曾經撰寫〈小心替代率陷阱,別再肥高官、瘦小吏〉〈魔鬼藏在分母裡!別讓替代率成為圖利高官的巧門〉〈年金改革,為什麼總讓高官獲利?〉,說明此一改革思維的謬誤與計算公式的問題所在。

回到此次民進黨政府的年改討論,雖然仍以設定替代率的方式制定改革方案,但已記取之前肥高官、瘦小吏的教訓,不再以對高階人員有利的「實質所得」作為替代率分母,而是回歸繳費基準,以「本俸2倍」做為替代率計算基準,終結了階級、職級影響年改的錯誤。

然而,民進黨政府的年改邏輯,依舊出現其他問題。為了迎合有關軍公教替代率過高的輿論,方案設計者設定了「替代率天花板」,去扣減退休人員的退休給付;但也因為這個替代率上限,加上逐年調降的替代率計算公式,反而衍生新的問題,造成的紛擾未必小於之前的狀況,值得主事者全面檢視。

限制所得替代率會產生什麼問題?以下就稍做解釋:

一、造成改革公式複雜紊亂

歷次年改的主事者雖然不同,但改革方案的設計思維卻異常雷同,都是先設定所得替代率上限後,再來扣減退休人員的退休所得。本次改革更麻煩的地方是,連替代率天花板都是浮動的,導致改革公式異常複雜。

官版備選方案規定,現職人員兼具新、舊年資者,可以採計40年;其替代率上限,方案實施第1年開始降為75%;之後每年降1%;15年後降至60%為止;任職超過35年者,每多任職1年,增加0.5%,至62.5%為止;超過表定各年度替代率者,則依序扣減其公保優存18%、舊制退撫月退休金(含補償金)、新制退撫月退休金。

不僅替代率浮動,在職人員的公保養老給付與職業退休的計算基準,最終均調整為在職最後一年往前的「15年平均俸額」,著實令人不解。既然已經設定替代率上限,有必要再行改變給付計算基準嗎?

二、違反年資與給付均等原則

基本上,退休給付是工作年資累積的結果,有多少年資就應該給予相對給付。但在設定替代率上限後,已經扭曲了原本應該均等的年資與給付,除非年資不長,實質退休所得低於表定替代率上限,否則,退休人員的給付將因為其任職年資長短而產生程度不一的扭曲。

長期以來,公部門受雇者的退休所得替代率備受輿論批評,這也是政府想辦法壓縮軍公教替代率的關鍵。殊不知,關於退休所得替代率,通常有三個指標,其一,退休給付與任職年資連動,年資必須公平反應在退休所得上;其二,因為工作屬性,公部門員工替代率通常高於私部門;其三,為保障低所得者老年經濟安全,低所得者之替代率則會高於高所得者。替代率絕非齊頭式平等,研議改革方案應回到專業對話,不應陷入民粹迷障。

三、與鼔勵延退的政策目標抵觸

官方宣稱,軍公教過早退休是拖垮基金財務的主要原因之一,依此,理應設計出鼓勵大家久任、延退的方案。然而,官方卻又祭出所得替代率天花板,在人為設限下,年資35年以上至40年的公教人員,反而受到懲罰,年資40年以上的公教人員之工作年資甚至完全不被採計為退休年資。

以公教人員為例,服務超過35年以上者已屬資深人員,但從任職第36年起,其所得替代率不增反減,每年只增加0.5%,這樣的計算方式與鼓勵延退的年改目標背道而馳。事實上,依年改方案,公教人員之月退休起支年齡已經大幅延後,退休後能領取的退休金總額也已大幅減少,在多種改革措施齊下之後,退休金的財務壓力也已適度減輕,政府作為軍公教人員的雇主,真有必要與自家員工錙銖必較到這般程度?

再次強調,年金改革應針對問題提出解決對策,不斷製造新的問題,只會增加社會疑慮,無助凝聚改革共識,建議政府主事者嚴肅面對質疑,認真檢討替代率上限衍生的各種缺失。

     

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