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總統府日前公布37位「國家年金改革委員會」委員名單,並將於6月23日召開第一次會議,年金改革委員會未來半年將密集開會,尋求改革共識。

負責新政府年金改革業務的行政院政務委員林萬億日前指出,未來軍公教和勞工能否盡量拉齊所得替代率,以及如何在「公平、適足」兩大原則中求取平衡,是改革的關鍵。

按照這樣的思維,年金改革勢必聚焦在所得替代率上。「所得替代率」(income replacement ratio)指的是退休金與退休前薪資所得的比率,一般用以衡量老年經濟安全是否適足的指標。

事實上,十年前扁政府進行「公務人員退休所得合理化方案」,以及馬政府前後三次的公保優存改革,目標都是希望藉由縮減公保的優惠存款額度,降低軍公教人員退休金的所得替代率。至於2013年馬政府的年金改革方案,除了要降低軍公教所得替代率之外,更宣稱可以縮小不同職業間的保障差距,並使不同世代負擔合理化,促進世代包容與平衡。

可以說,如何降低公教人員所得替代率,正是十年來三屆政府進行年金改革的重點。還需觀察的是,新政府的改革方案,是否會重蹈馬政府覆轍?

▋所得替代率有世代差異

台灣公、私部門受僱者退休制度不一,老年經濟安全制度紛亂龐雜。總體而言,由於制度因素使然,公部門人員所得替代率每每成為輿論批判焦點。

必須澄清的是,台灣的退休制度幾經沿革,就算是軍公教的退休給付其實也有世代差異,並非鐵板一塊。

依照目前的制度,公保、勞保、退撫皆為「確定給付制」性質,一個公部門退休人員所能領取的退休金,取決於三個因素:1.在職年資長短、2.退休前的本俸、3.有多少退撫舊制年資。同樣在公部門任職30年的公教人員,如果這幾個條件不一樣,或者在不同時間點退休,所領取的退休給付也就會不同。

以教育人員為例,自85年2月1日公立學校教師加入「公務人員退休撫卹基金」後,僅具備新年資的新進人員,其所得替代率已經大幅降低;且無論繳費費率、退休給付,均依照國家法律辦理,甚至沒有拒絕參加退撫基金的權利。所以,所得替代率太高的批評,對年資20年以內的公教人員來說,實在失之公允。

至於部分公教人員之所以出現高所得替代率,主要是因為兼具新、舊年資,加上公保優惠存款所致。即使如此,這也絕非基層人員責任。殊不知,使公教人員背負高替代率原罪的始作俑者,正是當年設計制度的高官集團。

讓人難以接受的是,扁馬歷次改革,面對輿論對基層人員與新進公教人員的責難,藍綠主其事者竟連解釋退休制度沿革的能力都付之闕如,更不曾嚴肅面對、檢討高官藉新舊年資轉換想方設法圖利自己的歷史,無論作為政府或軍公教的僱主都極為失格。新政府的年金改革絕不能重蹈覆轍。

▋年金改革為什麼總是肥高官、瘦小吏?

如前所述,過去十年,政府歷次年金改革均鎖定公部門所得替代率,但幾乎歷次改革過程均造成「肥高官、瘦小吏」情事,外界對此不明所以,實則,關鍵就出在所得替代率。

前文已說明,所得替代率是指退休後領取的退休金與退休前薪資所得的比率。問題是,公教人員並非以在職月所得來繳納退撫基金,而是以「本俸×2」為繳費基準。由於公教人員薪資結構特性,使得基層人員退撫提撥基準(本俸×2)高於其在職月薪,高階主管人員則相反。

以薪額625的中小學教師為例,月薪73,370元(本俸47,080、學術研究費26,290),本俸佔月薪64%;同樣薪額的中小學校長,月薪87,100元(本俸47,080、學術研究費31,320、主管職務加給8,700),本俸佔月薪54%;月薪107,525元的大學教授(本俸53,075、學術研究費54,450),本俸則佔月薪49%;再以14職等的常務次長為例,常次月薪129,965元(本俸53,075、專業加給40,630、主管加給36,260),本俸僅佔其月薪36%。

目前公教人員退撫基金提撥率為12%,換算成現職待遇,現行中小學專任教師負擔之實際費率將超過15%,相較之下,大學教授則將低於12%,常務次長更不足10%。

表1:不同意義下的所得替代率

身分現職待遇現行退休所得以本薪2倍為替代率分母以現職待遇為替代率分母
大專教授(舊制年資10年、新制年資20年;薪額700;非主管)107,525(本薪53,075、學術研究費54,450)90,22785%83.91%
中小學教師(舊制年資10年、新制年資20年;薪額625;非主管)73,370(本薪47,080、學術研究費26,290)70,15974.50%95.62%
中小學教師(純新年資;薪額625;非主管)73,370(本薪47,080、學術研究費26,290)56,49660%77%

製表:羅德水

▋替代率怎麼算,才是陷阱所在

然而,歷次改革在計算所得替代率時,並非以2倍本俸為基準,而是以月在職所得當分母。此一計算方式,對職等較高的公教人員與主管人員來說,替代率大幅降低,從而可減少在年金改革中的損失;基層公教人員則恰恰相反,在向高官利益傾斜的所得替代率計算公式中,很容易超過官版替代率上限,從而大減退休給付。

依此脈絡,所得替代率是一回事,如何定義所得替代率又是一回事。以上表為例,假設未來所得替代率為7成,並且以現職待遇為分母計算所得替代率,那麼,大專教授的退休給付必須減少13.91%、兼具新舊年資的中小學教師則需大砍25.62%給付;但如果以以本薪2倍為替代率分母,大專教授的退休給付必須減少15%、兼具新舊年資的中小學教師則僅減少4.5%給付。這樣的落差,其實也正是扁、馬歷次公教年金改革共同的罩門。這樣明顯獨厚高層的改革方案,新政府必須引以為戒。

年金改革攸關世代正義,蔡政府必須記取扁馬教訓,如果公教人員改革方案再度出現圖利高階人員的問題,還談什麼縮小不同職業別間保障差距呢?

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