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年金改革沸沸揚揚,前文〈小心替代率陷阱,別再肥高官、瘦小吏〉提到,年金改革必聚焦在所得替代率。果不其然,國家年金改革委員會副召集人林萬億與公務人員協會理事長李來希,這兩個針鋒相對、立場看似南轅北轍的人,都不約而同關注「所得替代率」。

李來希主張:「所得替代率現行採用本俸2倍計算基礎,應先改為以實質薪資為基礎。」林萬億在首次年金改革委員會不歡而散後呼籲:「大家有不同意見都可討論,但應拉回實質議題的對話,例如所得替代率等年金改革重要議題的討論。」究竟要以「實質所得」或「本俸2倍」計算所得替代率,不少公共討論平台對此也爭執不休、莫衷一是。

顧名思義,「所得替代率」(income replacement ratio)指的是退休金與退休前薪資所得的比率,多數人對所得替代率的理解也是以此為基礎,認為:

月退休所得/月實質所得=所得替代率。

▋繳費與給付一致  沒有階層化問題

問題在於,公保與軍公教退撫,皆非以「實質在職所得」繳費,而是分別以「本俸」、「本俸2倍」為基準按月繳交保費。事實上,勞工參加的勞保也不是以實質月薪繳費,而是將「投保薪資」從20,008元至45,800元劃分成20個等級,月薪總額在43,901元上的被保險人,最高月投保薪資都是45,800元。

不僅在職繳費以「本俸」為基準,公教人員之退休給付同樣以「本俸」為基準,繳費與給付之間基準一致,沒有任何職務上的差異。

公保繳費方式:本俸*提撥率(8.83%)*35%,以本俸47,080的教育人員為例,月繳1,455元。

退撫繳費方式:本俸*2*提撥率(12%)*35%,以本俸47,080的教育人員為例,月繳3,955元。

特別要提醒的是,這樣的繳費方式,並無職務上的差異,以教育人員為例,無論大學教師、中小學教師,只要本俸一樣,每個月繳費金額也會一樣,差別只在於大學教授最高本俸為53,075元,而有博士學位的中小學教育人員則只到49,745元;此外,無論校長、主任、教師,其公保與退撫的繳費方式也完全一致,無職務上差別,校長雖然因為主管加給而有較高的月俸,但公保與退撫的繳費皆與同樣俸點的教師沒有兩樣。

公教人員除了繳費方式一致,領取退休給付的計算基準也完全一致,以本俸47,080元的教育人員為例,其公保養老一次給付與新制退撫之月退休金給付公式如下:

公保養老一次給付:本俸*1.2*投保年資

新制退撫之月退休金給付:本俸*2*2%*新制年資

亦即,這樣的給付方式也沒有任何職務上的差別,決定退休人員退休金額度的就是「本俸」與「年資」,與在職時的職務完全無關,依現行規定,無論校長、主任、教師,其公保與退撫的給付方式也無職務上的任何差異。

或有人不解,為何不以「實質月所得」,而是以「本俸」作為繳費與給付的基準?筆者以為,此舉主要是為了拉近高階與低階人員的退休所得差距,這是因為公教人員薪水結構使然,中低階人員的「本俸2倍」高於月薪,而高階人員的「本俸2倍」卻低於月薪,如果以全薪納保,勢必拉大不同職級人員的退休所得差距,而以「本俸2倍」為基準納保,則可縮小高低所得者的退休給付差距,有扁平化與去階級化的效果。

有人批評,以「本俸2倍」為基準計算公教人員新制年資的退撫給付,是圖利公教人員。實際上,繳費與給付基準一致,方才符合保險原理,以「本俸2倍」繳費,也以「本俸2倍」給付,被保險人權利義務均等,沒有吃虧或佔便宜的問題;如果主張以「實質所得」給付,當初新制度實施就應該以「實質所得」繳費,方為合理。

▋基層人員的高替代率是如何創造的?

前面說過,依現行公教人員公保與退撫制度,只要本俸一樣,無論職務差異,都以同樣的標準繳費與給付,但在計算退休所得替代率時,若改以「實質月所得」為分母,必將降低高階人員的替代率,並提高基層人員的替代率,從而造成非主管人員所得替代率高於兼主管人員的現象。

扁政府、馬政府前後4次公保18%改革,以及馬政府三年前的年金改革,皆因不以「本俸2倍」,而改以在職月薪計算替代率,而導致「肥高官、瘦小吏」。

圖1:預估各年度支領月退休金之人員之退休所得替代率


資料來源:考試院銓敘部

銓敘部這張圖清楚顯示,將主管加給計入替代率分母後所產生的效果,簡言之,如果排除職務的因素,同樣職等的公教人員應該領取一樣的給付,然而,將主管加給計入替代率分母後,主管的替代率即大幅降低,非主管則大增,不知情者還以為,中華民國政府怎麼如此照顧基層人員呢?

魔鬼藏在分母裡,若以實質所得為基準,非主管人員由於分母小於主管,因而會出現較高的所得替代率,這超出的比率,就是歷次年金改革所要砍殺的部分,由於這樣的所得替代率計算公式明顯對高階人員有利,讓私心自用的主事者找到變相圖利自己、呼弄社會的巧門。

毫不誇張,所稱合理所得替代率已然成為政府減少基層人員與非主管人員退休所得的藉口,也正因為要符合人為創造出來的替代率公式,才會出現大學教授維持「本俸2倍」,兼具新舊制年資的中小學教育人員、公務人員卻必須逐年降至1.6倍的荒謬改革方案(2013年馬政府年金改革方案),這樣先設計出符合自身利益的替代率公式,再來砍殺基層人員的改革方式,就是歷次改革爭議不斷的關鍵。

公平合理是年金改革能否成功的關鍵,全體公教人員應睜大眼睛看,如果以實質所得作為替代率基準,至少會納入「本俸」、「專業或技術加給」(教育人員為學術研究費)、「主管職務加給」,如此一來,勢必重蹈「肥高官、瘦小吏」的覆轍。

筆者主張,以本俸2倍作為替代率計算分母,並不是因為這樣對基層公教人員有利,而是回歸繳費給付一致的保險原理,按照各國經驗,基層人員替代率高於高階人員反而才是常態,國家年金改革委員會全體委員的主張必須接受社會嚴厲檢驗。

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