圖片來源:天下資料,楊煥世攝。

如前所述,台灣政府原本對婚姻移民女性採取漠視態度,到2002年後才迅速轉變為積極介入。而這個轉變最大的關鍵是所謂「新台灣之子」的論述。

「新台灣之子」一詞始於2003年3月1日《天下雜誌》的第271期專題報導,探討大量的「外籍新娘」及其子女將對台灣各方面造成的衝擊。此專題獲得極大的關注,並於2004年以《新台灣之子》為名出版為專書,「新台灣之子」也迅速成為媒體、一般大眾甚至政府單位用以指稱「外籍新娘」子女的代名詞。

「新台灣之子」論述  揭露社會集體焦慮

「新台灣之子」一詞的出現,是台灣社會對「外籍新娘」子女的「人口素質」問題最感焦慮的時刻。除了2002年接連公佈幾項政府統計,顯示外籍配偶子女人數已達不可忽視的地步外,當時媒體充斥各種「外籍新娘子女發展遲緩」的報導,而這些報導完全缺乏紮實的科學研究依據,僅依靠學校、醫療單位關於外籍配偶子女所作出「發展遲緩」的片面、個案式報告。

然而,由於教育單位也十分擔憂這群孩子將造成台灣未來「人口素質」降低,紛紛在缺乏紮實的實證研究的情況下,提出提高其素質的方案。例如台北縣(新北市)是全台灣「外籍配偶子女」人數最多的地區,縣教育局獲教育部補助,於2003年度委請縣內小學設計「外籍配偶子女」的課後輔導教材,假設這些孩子在學習上落後,需課後加強學習。然而這樣的假設並無依據,因為這個方案設計其實先於全縣外籍配偶子女學習狀況調查,該調查仍在研究預試階段,課後輔導教材便已出爐。這些隨著媒體炒作而缺乏紮實研究依據的各式「提高新台灣之子素質」方案,結果是將外籍配偶子女標籤化,更加強台灣社會對婚姻移民女性及其家庭的污名化。

自2005年「外配基金」正式成立後,各種以「照顧輔導外籍配偶」和「推廣多元文化」為主的活動如火如荼展開,但關於法令政策對中國大陸和外籍配偶的種種綑綁依然不受重視,僅有極少數團體(尤其是移盟)持續倡議從制度面改善移民處境。

圖片來源:天下資料,楊煥世攝。

從發展遲緩變身東南亞尖兵的「新二代」

自2012年底移民署開啟「全國新住民火炬計畫」後,「外配基金」的資源大多投注於此,舉辦各種以新住民子女學習東南亞語言文化為主軸的活動,快速取代了關於外籍配偶的「照顧」、「輔導」工作,而「新二代」(新住民二代)一詞也漸取代了「新台灣之子」。媒體報導和官方的宣傳開始大談「新二代」具備東南亞語文優勢,過去不斷被建構為「人口素質低」、「不會教小孩」的東南亞女性配偶,突然間被鼓勵甚至要求教子女東南亞語言文化,以讓他們成為台商或跨國公司在東南亞的最佳助手,成為台灣「布局東南亞的尖兵」。

諸如〈母語當跳板 鄭堯天不到30歲年薪百萬〉之類吸睛的標題,也出現在各大媒體。因為會母親的語言而得到台商在印尼分公司高薪工作的鄭堯天,成為政府推動新住民子女成為「南向尖兵」的「成功故事」。

2016年民進黨執政後,蔡英文總統快速宣佈「新南向政策」[1]。行政院2016年9月5日正式提出「新南向政策推動計畫」,「人才交流」為四大工作主軸之一,其中「新住民力量發揮」又為三大項目之一:「協助第一代新住民利用其語言及文化之優勢,取得相關證照與就業(如母語教學、觀光等);鼓勵大專院校開設南向專業科系或學程,給予具南向語言優勢的學生加分錄取機會,培育第二代新住民為南向種籽。」這項由總統直接發動的「新南向政策」為「東南亞熱」加上柴火,而「新二代」更被期待為「南向種籽」。

為了解台灣政府的態度為何從視「新台灣之子」為「人口素質低劣」,戲劇性的轉變為重視「新二代」為「南向尖兵」,我們必須理解所謂「南向」政策在台灣發展的脈絡。

首先,隨著中國大陸不斷推動改革開放政策,尤其在1992年鄧小平南巡發表了中國的開門宣言後,世界資本主義蜂擁而入,中國成了「世界工廠」。受到中國強大磁吸作用的影響,台灣的製造業/服務業亦大舉西進。因應中國資本市場崛起的威脅,李登輝總統於1993年宣示推動「南向政策」,原以3年為期,但鑑於東協(ASEAN)整合趨勢而再延長2次至2002年。民進黨陳水扁總統上任後持續重視台灣與東南亞發展關係,並於2002年7月重啟南向政策。國民黨馬英九政府雖不以「南向政策」為名,但在做法上與李登輝和陳水扁政府時期相去不遠,仍以經貿投資為主,只是降低此政策的政治意涵(黃奎博、周容卉,2014)。 

南向政策初期確實有達到降低台灣對中國大陸經濟依賴的效果,相關投資額趨緩,而對東協國家雙邊貿易逐年擴增,占台灣對外貿易總額比重亦相對提升(黃奎博、周容卉,2014)。1997年亞洲金融風暴後,東南亞出現諸多經濟政治亂象,許多台商投資失利,相比之下中國市場和政策比較穩定,許多響應南向的台商開始轉向中國大陸投資(蔡宏明,1998)。

台商投資中國大陸增加的同時,也在台灣內部形成對外籍配偶將降低台灣「人口素質」的焦慮。1997年亞洲金融風暴後,全球競爭開始成為台灣媒體的重要報導內容,特別是面臨中國大陸成為全世界最重要的市場的威脅,媒體開始出現一種論述:外籍和大陸配偶「人口素質」低,將造成台灣人口「反淘汰」,不利全球競爭。

關於上述的「人口素質」論述,筆者曾以報紙為媒介進行分析。「人口素質」的論述可追溯至1950年代末期開始,為使台灣能快速發展經濟以對抗台灣海峽對岸的共產主義中國,由美國協助台灣政府啟動了「家庭計畫」。1991年前家庭計畫中的「人口素質」論述主要為如何避免生理疾病,倡導優生學,教育女性不能太晚生育子女,以免孩子可能會有先天性的疾病。1994年,隨著人口老化現象開始出現徵兆,台灣從早期以降低人口數為目標的家庭計畫轉型為「新家庭計畫」,計畫內容改為「適齡結婚,適量生育」,此時的「人口素質」論述依然以優生學的生理考量為主,偶而將之與教育水平拉上關係,尤其是偏鄉與原住民部落的教育問題。

1998年,媒體首次報導將「外籍新娘」與優生學關連,過往家庭計畫主要輔導對象為殘障、低收入戶,1998年第一次將「外籍新娘」納入主要輔導對象,並無說明理由,僅宣稱「外籍新娘」很可能生出劣質子女。1997亞洲金融危機後,特別是面對中國市場的龐大壓力,國家急需「優質人口」以加強全球競爭力,媒體和台灣社會關注到外籍和中國大陸配偶人數愈來愈多,於是原本對本國工農老殘所謂「素質」的焦慮便轉移到他們身上。

而1998年首次以「外籍新娘」為人口計畫中的主要對象後,2000、2001年開始有愈來愈多的論述指向「外籍新娘」人口素質低劣,會造成台灣人口素質的「反淘汰」。其邏輯為:台灣的人口逐漸減少、生育率下降的同時,「外籍新娘」生育的人口數反而提高,將降低台灣人口的素質,不利台灣在全球的競爭。

而在此脈絡下,原本採取漠視態度的各級政府單位於2002年後迅速轉變為積極介入。除了針對「外籍新娘」及「新台灣之子」有各種企圖「提升」其「人口素質」的方案外,政府更制定新的法令政策,提高外籍配偶取得公民身分的門檻(例如歸化時必須有極高的財力證明);而在排除、矯治低劣的外籍配偶和新台灣之子的同時,政府積極吸引投資者和「高階外國人」成為中華民國國民。簡言之,台灣的移民政策充滿了階級主義(曾嬿芬 2006)。

圖片來源:天下資料,楊煥世攝。

充滿階級主義的移民政策

值得注意的是,這些企圖排除、矯治「外籍新娘」和「新台灣之子」的法令政策是制定於陳水扁總統於2002年7月重啟南向政策之後,可見此時期的南向政策仍將東南亞視為「低劣他者」(inferior other),推動南向只為了利用其廉價的勞動力與土地資源,東南亞的人民並不被認為具備成為「優越我們」(superior us)的素質,因此必須排除(如「外勞」),而無法排除者(如「外籍新娘」、「新台灣之子」)則須想方設法加以「矯治」,使其素質提升,較接近我們。
然而,即使在2002年《入出國及移民法》修法使得高科技人才得以申請永久居留後,台灣政府企圖吸引投資者和「高階外國人」成為中華民國國民效果仍不彰。這群人不願成為中華民國公民的主因,是《國籍法》規定歸化條件之一為放棄原國籍。

隨著資本主義全球化的發展,如同曾嬿芬(1997)所言,1980年代出現了一個全球性的移民市場,而要求放國籍才能歸化的規定,使得台灣在全球居留權市場中的競爭力低,只有來自東南亞和中國大陸等在世界體系位置相對較低的婚姻移民願意歸化為本國公民。而被視為阻礙「高素質」外國人士成為公民的放棄原國籍規定於2016年底《國籍法》修法時取消。與此同時的,則是2016年民進黨的蔡英文總統宣示的「新南向政策」。

李登輝和陳水扁政府時期的南向政策,主要目的是藉由鼓勵台商投資東南亞各國以減緩投資中國大陸的趨勢。但隨著中國大陸的經濟發展持續成長,成為全球第二大經濟體,而東協各國已成為世界關注的新興市場,中國大陸的企業亦是主要投資國,使得「舊南向政策」時期鼓勵台商以台灣資金優勢到東南亞設廠、投資的作法已不可行。因此如同2016年總統府新南向政策辦公室主任黃志芳所指出,「新南向」與「舊南向」政策的差別為:

新南向政策跟以往政策不同的地方,在於這不是一個以經貿數字為追尋目標的政策,而是一個以人為核心概念的台灣對外新的經濟戰略…,積極推動台灣跟東盟與南亞國家的人才、產業、教育投資、文化、觀光、農業等雙向交流合作關係,希望建構與東盟、南亞國家二十一世紀的新夥伴關係。[2]
不只是台灣要去東協南亞,也希望他們的人來、他們的觀光客來台灣、也來投資台灣。[3]

以人為本的新南向政策還有優勢嗎?

「新南向政策」之所以「以人為核心」的關鍵之一,是東南亞的台商企業多雇用來自中國大陸的幹部,而非台籍幹部。如黃志芳所言:「在越南有6,400家台灣企業,每年為越南創造好幾百萬工作機會,但這6,400家台商企業在越南為了節省成本,用了8萬個大陸幹部。……東南亞台商也面臨接班人、幹部不足等問題。」

此外,由於台灣的內需市場小,新南向政策設定將東南亞當作台灣內需市場的延伸,需要有足夠人才幫忙打開、連結這個市場,因此黃志芳指出:「人才的培養是我們打通與東協南亞國家的任督二脈,只要人到位了,產業問題都解決。」而「新南向」具迫切性,黃志芳便坦言:「台灣優勢可能只有5年的時間……,若不把握,我們在東協也沒什麼優勢可言」。[4]

從上述官方對「新南向政策」的闡述,我們便可以理解為何在民進黨第一次執政時期被建構為「低劣他者」的「新台灣之子」突然成為「南向種籽」,而曾被質疑造成台灣人口素質「反淘汰」的東南亞裔外籍配偶的母國語言文化也突然被重視。

因為,為了把握台灣在東協的5年優勢,希望能快速動員所謂的「新二代」和來自東南亞的新住民成為台灣搶佔東協市場的幫手。他們被視為台灣人口中,與東南亞最有關係的一群人。而當東南亞各國在國際的經濟位置開始竄升之時,東南亞的語言文化也成為「新興市場」,與之相關的各種多元文化活動、符號,也已然成為一門「好生意」。

在上述「新南向政策」的脈絡下,我們才能看清楚關於婚姻移民的主流論述的轉折:原本被視為「低素質」的「外籍新娘」和「新台灣之子」變成具有東南亞語文優勢的「新住民」和「新二代」,也就是原本被視為「負擔」的東南亞語言和文化,如今被視為「資產」。

荒謬的是,2002年被教育部擔憂「人口素質」的小學入學生,2016年[5]當他們20歲成年時,突然被視為人才、「南向種籽」;但當他們仍是孩子時,母親的語言和文化被視為會「教壞孩子」而不被鼓勵甚至禁止學習,如今如何能期待已成年的他們能立即成為打通台灣和東南亞市場「任督二脈」的人才呢?也難怪身經此荒謬轉折,來自印尼的新移民姊妹如此感受:「被批評的時候很委屈,被重視反而覺得好假喔!不真實!」

從「社會問題」到「社會資產」的偽善

簡言之,來自東南亞的婚姻移民及其子女從「社會問題」轉變為「社會資產」的脈絡,是資本主義全球化下各國和區域在世界體系中位置的變動。唯有將「外籍新娘」和「新台灣之子」轉變為「新住民」和「新二代」這看似正面的論述,轉向放置在資本主義全球化及其不同時期在區域內產生的地緣政治(geopolitics)變化,我們才能揭開看似蓬勃發展、多元平等的新住民文化嘉年華活動的面紗,看見當下台灣政府在推動「新南向」和制訂法令政策、使高階外籍人士可以輕易取得中華民國國籍[6]的同時,卻對來自東南亞的「外籍勞工」權益絲毫未改善,甚至增訂新的《國籍法》條文,使得婚姻移民將「終身」生活在成為「無國籍人球」的恐懼之中。

2016年底新修訂的《國籍法》第19條內容為:「歸化、喪失或回復中華民國國籍後,除依第9條第1項規定應撤銷其歸化許可外,內政部知有與本法之規定不合情形之日起2年得予撤銷。但自歸化、喪失或回復中華民國國籍之日起逾5年,不得撤銷。經法院確定判決認其係通謀為虛偽結婚或收養而歸化取得中華民國國籍者,不受前項撤銷權行使期間之限制。」這個條文內容看似正義,但卻忽略跨國婚姻的實際狀況:婚姻移民來台之前所申請的各種證件有瑕疵等小問題,或是與親友有糾紛而被舉報「假結婚」,使真實結婚的移民卻遭認定為「假結婚」而被撤銷國籍,而他們在申請成為中華民國公民前依規定必須先放棄原國籍,因而在撤銷國籍後成為「無國籍人」;此種情況並非空穴來風,目前已有多起被上述惡法造成「國籍人球」的案例。

然而,即使困難依然重重,我們必須記得望向黑暗隧道盡頭的光明。一如我們20多年前,一步步的從中文班開始培力新移民姊妹,「移盟」也慢慢的推動了一些法令政策的改革,並已擴大連結組成「一九盟」,針對上述極不合理的《國籍法》第19條展開新一波的修法倡議。同時,AMMORE也逐漸將婚姻移民議題帶到更多國家,鼓勵各地的婚姻移民組織起來爭取權益。這條道路雖然崎嶇而蜿蜒,但我們因而看見了更美麗的風景。

     

[1] 行政院依據蔡英文總統於105年8月16日召開之對外經貿戰略會談,通過之「新南向政策」政策綱領,於105年9月5日正式提出「新南向政策推動計畫」。
[2] 引自2016年5月30日《亞洲週刊》,〈【政策指南針】李登輝和陳水扁的南向政策都一敗塗地,蔡英文要靠什麼突破重圍?
[3] 2016年5月17日,《中央社》,〈黃志芳:台灣在東協的優勢 可能只有5年
[4] 同上。
[5] 2012年移民署開始推動「火炬計畫」鼓勵各小學舉辦東南亞語文化學習活動,但當時只是移民署運用「外配基金」舉辦的活動,其政策高度和規模遠不及2016蔡英文總統宣示「新南向」並於總統府「新南向辦公室」。
[6] 2016年12月9日通過的《國籍法》修正條文:「外國人符合下列情形之一者,免提出喪失原有國籍證明」其中第二項情形為:「由中央目的事主管機關推薦科技、經濟、教育、文化、藝術、體育及其他領域之高級專業人士,有助中華民國利益,並經內政部邀請社會公正人士及相關機關共同核通過。」
     

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世新大學社會發展所教授。自1994年開始研究「外籍新娘」議題,本著研究與實踐不可分之原則,1995年於美濃創立「外籍新娘識字班」,經八年的培力工作,終於2003年在新移民女性的積極參與下成立「南洋台灣姊妹會」;同年,串連關注移民/工議題的民間團體與學者專家共組移民/住人權修法聯盟,致力於台灣移民/工運動的推動,並積極與國外移民/工運動團體結盟,因而成為多個區域和國際組織之幹部。著作包括《流離尋岸》與《不要叫我外籍新娘》、《騷動流移》等。
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