口罩之亂從春節連假期間就開始發酵，歷經2週的紛擾，直到筆者動筆這天（2月10日），在城市中仍可見到排隊購買口罩的人潮。
這段期間，各地民眾花費大量時間排隊買口罩，有人為了買不到口罩發生口角衝突，甚至還有男子在藥局假借他人名義冒領口罩。
針對這現象，政府一方面為了安撫民心，加強宣導健康民眾勤洗手、不一定要戴口罩的觀念，另一方面也不斷調整政府防疫口罩的發放措施，從口罩統一徵收配送到不同通路每人限量領取與分流實名制，再加上「即時口罩地圖」與「我OK你先領」的宣導，希望防疫口罩能夠盡可能送到每個有真實需求的民眾手上。
本文的目的不在檢討或比較各具體措施的優缺點，也不在檢視這些措施是否解決或根本脫離民眾的實際需求，而是想要指出：口罩之亂的發生與延燒，其實有國內公衛系統長期以來的結構性因素。
如果有良好的社區型公衛防疫網，或可避免民眾的恐慌搶購
坊間已經有不少文章從有人重複購買囤貨、產量原本就不足、或者配送管道的設計不夠周全等角度檢討口罩之亂。然而，筆者認為，口罩是整個防疫工作中，相當末端與個人化的工具。假若只針對口罩的生產與消費進行檢討，那將會忽略當前公衛防疫整體結構中的弱點。也就是說，這次整個防疫工作上所顯現出來的強項與弱點，我們皆能找出台灣公衛結構上的對應之處。
此次防疫工作的成功與強項毋庸置疑：目前國內尚未出現社區感染或不明感染源的病例。然而稍有瑕疵的弱點便是這幾周來的口罩之亂，其延燒與政府不斷調整措施的過程，反映出至少三項民間現況：民眾對社區感染發生的可能性有明顯憂慮、民眾對於自保措施最直接的聯想就是口罩，以及政府對民間口罩需求的數量與樣貌掌握力不足。
以上這三點是有相互關聯的。比如當民眾的憂慮提升，口罩的需求也會跟著提升；當民眾的防疫觀念中口罩是必備工具，口罩的需求就不會下降；政府對民間防疫工作的準備與掌握越充足，就越有可能真實地透過防疫觀念宣導與物資有效運用分配來降低民眾的憂慮。
然而這次口罩之亂事件確實透露出，台灣社會既有的疫情管治措施，確實是未能貼近民眾的實際生活環境：我們依靠什麼衛生體制來管理與追蹤社區內潛在或已經染病的人員？民眾對於每天都可能有變化的政府防疫資訊與指示有困惑時找誰幫助？防疫物資與空間管理要如何更貼近在地民眾的實際需要？對於必須上醫院、補習班或圖書館等需要戴口罩的場所，或者身為家中老人小孩主要照顧者的人士，他們對口罩的更高需求如何有效補足？
試想，這些問題有可能直接透過中央甚至地方政府來解決嗎？那是不可能的，甚至在政治上我們也希望避免政府如此深入地掌控人民生活。那麼，我們能夠期待的，唯有透過「社區型公衛防疫網路」來解決。其構成可能包含地方衛生所、醫療院所、社區藥局，甚至長照中心等機構與各類專業人員。當我們擁有社區型公衛網路，民眾當然就容易擁有口罩之外的更多資源與方法來對抗可能的威脅；同時他們的焦慮與對口罩的需求，想必也就不會隨著網路媒體報導的各地疫情與口罩缺貨狀況而漫無邊際地增長。
「重醫療輕公衛」的弊端
然而，成大公衛學者陳美霞曾指出兩點，使得社區型公衛網路至今未能存在於台灣體制與歷史脈絡。
首先，台灣的防疫治理主要是遵循世界衛生組織的「境外阻絕策略」，而缺乏對於國內公衛教育與感染控制系統的基礎建設。[1] 再者，多年來公衛體系的市場化與醫療化，使得地方衛生所缺乏人力與經費，而難以推動預防疾病（而非治療）的相關工作。公衛預防部門所分得的經費，通常只占整體醫療保健經費的3～4%。並且，對公衛體系來說，預防疾病漸漸也成為民眾個人的生活習慣，而對所處環境的狀況缺少著墨。[2]
所以，國內公衛體系在治理策略與結構建置的偏重，儘管有了很好的控制成果，讓國內至今尚未出現社區感染案例，但同時也使得口罩之亂在全台各地發生且擴大。公共衛生防護網的不完備是個老問題，但卻總是在承平時期被忽略，而無法應付突然爆發的緊急需求。
事實上，這一點跟公共衛生的兩項核心精神有所違背。根據陽明大學公衛學者李玉春的說法，公共衛生一來重視預防勝於治療，二來關注的層次是人群而非個人的健康。並且公共衛生的工作範圍包含運用公衛學能與各項工具，評估社區健康危害因子，並規劃、建立、執行與評價社區防疫網路、健康資訊與健康服務系統。從而才能找出並阻斷危害社區健康的問題根源，以防止問題繼續惡化或威脅更多人的生命。[3]
所以，我們不應該只期待衛福部與疾管署總是能把病毒阻絕於境外──甚至在面對這個全球化的時代中，這也是個不切實際的期待──而是應該好好建立社區防疫網路，以便讓民間各角落的抗疫工作不只是訴諸個人化的管理與免疫力，而更以社區為考量，讓社區具有對流行疫病的自主管理能力。
近日，推動近20年的公衛師法立法倡議又再次被提出。台灣公共衛生學會希望透過該立法，解決地方衛生體系在專業人力數量與素質上有所不足或不均的問題。徒法不足以自行，筆者在此也呼籲，既然政府已決定投入2億興建新的口罩生產線，那麼花至少同樣多的錢，去研發與建立一個可長可久的社區型公衛預防體系，甚至能結合目前的長照與預防醫學議題，想必是更為划算的投資。
（筆者為關注社會議題的一般公民）
[1] 陳美霞（2009），病毒無祖國－新流感與跨域治理，台灣民主季刊，第6卷2期。
[2] 陳美霞（2011），台灣公共衛生體系市場化與醫療化的歷史發展分析，台灣社會研究季刊（81）。
[3] 李玉春（2011），健全公衛安全網，我們需要公共衛生師∼為【公共衛生師法】催生，台灣公共衛生雜誌，第30卷3期。
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