2015年9月25日，第70屆聯合國大會發佈永續發展目標（Sustainable Development Goals，簡稱SDGs），作為全球未來15年共同解決問題的理想藍圖。其中共包含17項主目標與169條子項目，涵蓋範圍不乏千禧年發展目標（Millennium Development Goals, 2000-2015）時期即存在的「根除貧窮與飢餓」以及「落實性別平等與婦女賦權」等項目。
有鑒於筆者今年在參與聯合國婦女地位委員會非政府組織第63屆論壇（NGO Commitee on the Status of Women,NY）會期間，曾以青年身份參與聯合國婦女署（UN Women）正式的周邊會議，有機會觀察聯合國會議的運作及場外NGO對於相關議題的討論氣氛，回國後遂對於SDGs的形成有著更多的好奇與反思。（註：本文側重於描述外交對於國際事務的影響，但並不代表既有的國際法或制度沒有作用，僅提供一不同觀點思考既存事實。）
台灣目前非聯合國會員國，在國際場域也常因中國打壓而頻頻失去參與國際會議的機會。因此，即使台灣並沒有被聯合國的發展架構所約束，但在實務運作上往往遵從，因此常被戲稱為國際上的「資優生」。
SDGs的理想性，從廣泛的議題架構可略知一二。它描繪出一個看似可以動員全球共同面對挑戰、確保人類與環境資源的永續發展、並實踐「Leave No One Behind」的口號。然而，由於台灣沒有實際參與SDGs的產出過程，所以大多時候我們知道「結果」，但對於「為什麼SDG有這些指標」，具體上是怎麼產出的，並不甚了解。因此，本文整理個人觀察，並訪談前吐瓦魯駐聯合國代表團的外交官謝佩芬，透過她代表吐瓦魯（Tuvalu）全程參與SDGs協商（2012-2015）的實務經驗，為大家簡單整理一下，SDGs到底是如何煉成的？
國家利益的折衝樽俎：光是籌備工作小組，就花了5個月討論
比起理想的烏托邦想像，SDGs更實際的存在意義，在於為全球發展程度各異的國家建立一套可溝通的語言，透過更明確的績效標準（Performance Benchmarking），確保彼此走在一致的道路上。但於此同時，也代表此測量工具將形塑著全世界的資源分配，連帶影響國際、國家與地方政府的政策導向。所以，各國莫不希望與自身利益攸關的議題能被涵括在發展架構下，讓自己能因此順水推舟，獲得更多資源或處於優勢地位。
SDGs的形成背景，始於2012年Rio+20聯合國永續發展會議（United Nations Conference on Sustainable Development, Rio+20）。這次會議中起草了SDGs的執行內容，後續則交由聯合國第二委員會（UN Second Committee）主理，並決議組成專責的工作小組（Open Working Group,簡稱OWG）進行更進一步的討論。不過困難的部分在於：每個國家都有各自在意的議題，而能否進入工作小組，又直接攸關後續的議題設定。哪些國家可以參加？工作小組共有幾席？具體而言怎麼分配？這些都是形塑工作小組的重要問題。也因此光是「如何組成工作小組」就花了5個月討論，最後才產出我們現在所見的5大區域共30席、每一席可由多個國家共享的妥協方案。
魔鬼藏在細節裡：非正式會議才是真正的協商場域
謝佩芬律師當時代表的國家吐瓦魯並不是工作小組中的一員，所以吐瓦魯的議題主要是透過諾魯（Nauru）、巴布亞紐幾內亞（Papua New Guinea）以及帛琉（Palau）共享的席次進到工作小組內討論。除此之外，如吐瓦魯這般的中小型國家並不像大國，擁有強勢的政治影響力與經濟支撐，因此小國外交官就必須透過多元手段，在不同的場域遊說其他國家以換取支持。
舉例而言，當時吐瓦魯的辦公室和吉里巴斯、索羅門在同一層樓，謝律師在走廊遇見他國外交官時，常趁著較輕鬆的氛圍，跟他們談到吐瓦魯想放進議程討論的議題。而真正能影響最後決策的談判場域，其實就在這些細節裡。各式各樣的非正式會議（informal consultation）或私下場合的討論，都有可能改變原先的風向，促成全新的局面。有時協商場域也可能不在聯合國總部大樓裡，而是在外面其他外交官的聚會中，所以等到正式會議裡看見的內容，其實都已是閉門協商完的表態。
多層次政治聯盟的運作：遊說、交換支持與形塑偏好
聯合國裡存在著各種政治聯盟，特別是小國有更現實的需求。原因在於：雖然依據主權平等原則，每個聯合國會員國皆有平等的地位，但在實際的協商過程中，小國大多時候仍不敵大國的影響力而被孤立。因此，區域結盟對於小國而言可以增加整體影響力，以利在對外協商時有力抗衡。
以吐瓦魯在SDGs中所屬的政治聯盟PSIDS 而言，這些處在地緣相近的島國，在政治、經濟、安全上有著相似的利益，彼此對海洋議題（氣候變遷所致的自然災害、海洋污染等）共感度高，因此彼此結盟有利於他們將海洋資源保護等相關議題推進永續發展目標的架構中。另外，在SDGs的協商過程，對吐瓦魯重要的聯盟還有CARICOM（A Community For All CARIBBEAN Community） 以及AIMS（Africa/India Ocean/Mediterranean and South Chins Sea）等等，他們所形成的共識則會再上呈到規模更大的聯盟AOSIS（Alliance of Small Islands States）進行協商。
而向不同區域、不同層次聯盟遊說的目的，並不在於改變國家對議題的立場，而是為議題中立的國家「形塑偏好」。每個國家不可能對於世界上每一個議題都有明確的立場，在對議題的內容不甚了解、共感度低的情況下，藉由外交官進一步的遊說，或者透過互惠來換取支持，可以為彼此創造更多雙贏的局面。
從上述的協商角度而言，SDGs涵蓋各式議題的原因，除了想打造一個「我們想要的未來」（The Future We Want）以外，亦是各國磋商之後的結果。台灣在未能參與SDGs協商的前提之下，如何將自身國家利益與SDG進程結合？這是我們持續努力的方向。而如何讓台灣對各議題的貢獻能在聯合國之外的場域被看見，則需要台灣人更勇敢在議題上發聲。你的努力不一定會立刻被看到，但靜默絕對不是參與國際事務的最佳管道。
（作者為NGO CSW63 台灣團青年代表。）
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