英國政府於今年9月宣布將在10月底的預算案中確認名為「你的第一個家」（Your First Home）的首購方案：首購族只需準備2.5%的頭期款，政府即提供房價20%、初期免利息的產權貸款（equity loan），協助購買新屋。英國政府宣示，此舉是延續既有政策，協助更多年輕人與家庭登上「住宅階梯」（housing ladder）。
韓國政府則在今年8月公布的住宅政策中，以青年與新婚夫妻的生命週期為主軸，從月租、全租（以一次繳交高額押金取代按月付租的韓國特有租賃制度）到購屋自住，逐段建構所謂的「住宅階梯」。
兩國的政策工具不同，或也各有爭議，但背後的思維一致：協助人民在不同人生階段一步步「往上住」，是國家應為人民承擔的整體責任，因此，得先有一套完整的階梯藍圖，再將各項政策工具安放在相對應的階段。
反觀台灣，近期政府推動「百萬租屋家庭支持計畫」，透過社會住宅、社會住宅包租代管及租金補貼等政策工具，強化租屋家庭的居住支持；同時推動老宅延壽、自主都更、危老重建及青安貸款3.0等措施，試圖回應不同所得、家庭結構與生命週期家戶的多元居住需求。然而，這些措施多是在不同時期、針對個別問題陸續推出，各有其適用對象與目標，彼此之間缺乏銜接，政策仍停留在片面、單點的補強，欠缺一套貫穿「租屋」到「購屋」，一以貫之的住宅階梯思維，施政往往頭痛醫頭、腳痛醫腳，多出於選舉考量，而缺乏對國家與人民的長遠願景。
尤其在當今公共資源有限的條件下，住宅政策的核心問題，不僅在於「補貼夠不夠」，更在於「資源配置是否精準」。不同家戶所面臨的居住困境並不相同，若以單一政策工具試圖解決多元的居住需求，不僅難以有效回應家戶問題，也可能造成補貼重疊、資源錯置及政策效益遞減。
因此，未來住宅政策思維應由「政策工具導向」轉向「居住需求導向」，政府應思考依據家戶所得、家庭結構、居住條件、住宅負擔能力及生命週期等因素，辨識其所面臨的居住困境，建立住宅階梯制度，讓有限的公共資源得以更公平且有效率的配置。
建立以需求為核心的住宅階梯制度
從國際經驗來看，香港住宅制度並非僅仰賴公共房屋，而是透過興建公共房屋與廉租屋計畫（出租公營住宅約28.6%），置居先導計畫與居屋第二市場計畫（資助出售房屋約15%）至首次置業計劃等制度，建構從「租屋」逐步銜接「置業」的住宅階梯制度。其政策核心不在於讓家戶永久停留於特定政策體系，而是依據家戶所得、資產與居住需求變化，提供不同階段的住宅支持，促進住宅向上流動。
英國與韓國同樣以階梯思維串連住宅政策。英國歷經不同政黨執政，住宅政策始終以「協助人民登上住宅階梯」為共同目標：底層有約占住宅存量16.4%的社會租賃住宅作為居住安全網；往上有可先購買部分產權、其餘支付租金的共有產權住宅（Shared Ownership），以不高於市價7成價格出售給首購族的「First Homes」，鼓勵銀行承作9成5房貸的永久性房貸保證機制，再到今年宣布的「你的第一個家」產權貸款方案，層層補上由租到買各階段的缺口。
在韓國，「住宅階梯」更是跨越政黨輪替的官方政策目標。文在寅政府2017年提出的住宅福利路線圖，正式名稱即為「建構社會整合型住宅階梯之住宅福利路線圖」；尹錫悅政府2022年以「修復斷裂的住宅階梯」為號召；李在明政府今年8月的對策，在租屋端，將青年公共租賃由低所得導向轉為普遍性支持，並將首都圈單身青年承租全租住宅的公共支援上限由1.2億韓元提高至2.4億韓元；在購屋端，新設青年首購貸款，並消除政策貸款所得認定上的「結婚懲罰」。
英、韓兩國的政策工具雖多，卻都被放在同一套階梯思維之中，彼此分工、相互銜接，而非各自為政。
台灣未來可借鏡上述經驗，建構「租不到、租不起、租不好、買不起、換不起、買得起」如下圖之六階段住宅階梯制度，其重點在於整合既有住宅政策工具，依據家戶所得、家庭結構、居住條件、住宅負擔能力等，使住宅資源能依照家戶實際需求進行差異化配置，並促進家戶在不同住宅階段能逐步向上流動。
第一階段「租不到」：解決弱勢家戶進入租屋市場的障礙
「租不到」其問題本質並非租金支付能力不足，而是家戶即使具備一定的負擔能力，仍可能因高齡、單親、身心障礙或其他特殊身分，在民間租屋市場遭遇資訊不對稱、房東風險疑慮或租屋歧視，導致難以取得適當且穩定的居住空間。
依據經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）可負擔住宅資料庫統計，各國社會租賃住宅占整體住宅存量比例差異甚大，荷蘭約34.1%、英國16.4%、韓國8.9%、美國3.6%、日本3.1%；香港公共租住房屋占永久性居住房屋單位約28.2%。雖然各國住宅制度不同，均維持一定規模的社會租賃住宅供給。
相較之下，台灣社會住宅占全國住宅存量僅約1.32%。政府應優先扮演居住安全網的角色，以社會住宅或社會住宅包租代管制度作為住宅支持工具，透過社會住宅保留一定比例供經濟或社會弱勢者承租，提供穩定且可負擔的居住選擇；或藉由包租代管制度，引入專業租賃服務機制，降低房東對弱勢租屋族群的疑慮，提高民間住宅資源投入公益出租的意願，並結合社福、社政與住宅服務體系，提供租屋媒合、生活支持及後續輔導等整合性協助。
此外，不宜僅以身份別作為折減租金的主要依據，應納入考量家戶所得、住宅負擔能力等；而家戶所得除參考所得報稅資料，亦應納入個人資產能力，如金融資產或汽機車等，政府亦應建立跨部門的資格查核機制，將有限的社會住宅資源優先配置給最需要的弱勢家戶。
第二階段「租不起」：以差別化補貼降低住宅負擔
「租不起」家戶通常可以在租屋市場中找到房屋，但因租金相對於所得過高，導致家庭住宅支出負擔沉重。其核心問題不在於住宅供給不足，而在於住宅成本超出家戶可負擔範圍。
依據OECD住宅占有型態統計，各國家戶以居住於受補助租賃住宅比例，荷蘭約34.7%、英國19.8%、韓國5.0%、日本3.9%。雖然各國住宅政策工具有所不同，但都透過提供各項租賃補助，協助家戶降低住宅支出負擔。而台灣推動「百萬租屋家庭支持計畫」，其中租金補貼制度逐漸成為住宅政策的重要支持工具，未來政策設計應由普遍性補貼思維，轉向以住宅負擔能力為基礎的差異化補貼模式。補貼標準除考量家戶所得外，亦應納入家庭人口結構、租金支出占所得比率，以及不同地區租金水準等因素，建立與住宅負擔能力連動的補貼機制，不僅有助於提高資源配置效率，也能使有限的住宅補貼資源優先協助負擔壓力較重的家戶。
此外，租屋市場長期存在資訊不透明，政府應持續強化租賃市場資訊揭露機制，推動租金實價登錄制度，不僅可作為租金補貼分級及政策滾動調整的重要基礎，也有助於掌握不同地區的租屋變化，提升住宅政策的精準性與治理效能。
第三階段「租不好」：從「有房可住」提升至「住得安全、住得健康」
「租不好」所凸顯的是居住品質問題。部分家戶雖然具備租金支付能力，也能在市場中找到住宅，但長期居住於違建、老舊、狹小或設備不完善的住宅。此類問題已不限於住宅負擔能力，而涉及居住安全及健康福祉等層面。
政府可透過社會住宅、包租代管及租金補貼等政策工具，形成相互補充的住宅支持體系。社會住宅可直接提供符合安全與居住標準的住宅選擇；社會住宅包租代管制度，由專業業者媒合民間房源，使租屋家戶得以承租居住品質較佳的住宅；租金補貼則有助於提高家戶的住宅選擇能力，使其得以由低品質住宅逐步轉向較安全且適居的居住環境。
依據OECD統計，各國既有住宅存量普遍面臨高齡化趨勢，以1980年以前興建住宅比例觀察，英國約72%、荷蘭63%、美國52%、韓國50%、日本24%；而台灣則有約62%住宅屋齡超過30年。雖然統計基準與屋齡門檻並不相同，但均反映住宅存量老化已逐漸成為各國共同面臨的重要住宅課題，也衍生結構與消防安全、管線老化、無障礙設施不足及居住機能退化等問題。
此外，台灣雖存在一定數量的空屋，但空屋不等於可供居住的住宅，部分空屋亦因老舊失修、設備不足或區位不符需求，形成「無效住宅供給」。住宅政策不宜將都市更新或危老重建視為改善老屋的主要途徑，更應積極推動老宅延壽，透過結構補強、設備更新及居住機能改善，提升住宅安全與居住品質，使老屋重新成為有效住宅供給。
政府可透過住宅修繕補貼及設備改善方案，引導房東改善老舊、設備不足或居住安全欠佳的租賃住宅，有助於提升民間租屋市場的居住品質。而租金補貼制度，已以合法建築物作為補貼條件，政府應積極協助家戶轉租至合法且安全的住宅。
第四階段「買不起」：從「普遍優惠」轉向「精準購屋支持」
當家戶具備穩定所得與明確自住需求，卻因房價過高、頭期款負擔沉重或房貸負擔能力不足而無法進入購屋市場時，則面臨「買不起」的住宅困境。此類家戶因住宅價格與所得成長長期脫鉤，難以累積購屋所需資金或通過金融機構授信門檻。
依據OECD住宅占有型態統計，各國家戶以擁有自有住宅且仍負擔房貸比例相對較高，荷蘭約47.0%、英國28.9%、美國39.3%、日本26.2%，顯示住宅金融制度已成為協助家戶由租屋市場進入自有住宅市場的重要機制。相較之下，依據台灣聯徵中心房貸統計，住宅貸款戶數占自有住宅家戶比例約18.83%。新青安政策實施3年以來，大幅提高青年及首購族群的購屋意願，累計撥貸戶數達17.7萬戶；然而，期間房價持續上漲，亦出現部分不符合自住用途的違規使用個案。
政府提供優惠房貸、利息補貼等政策工具，協助具備一定償債能力的首購自住家戶跨越購屋門檻，提升居住穩定性與住宅取得機會，但必須精準鎖定真正首次自住需求者，否則可能擴大投資性購屋需求，反而推升房價，讓原本「買不起」的家庭更加買不起。因此，購屋支持政策應以首次自住需求為核心對象，並將所得、家庭結構、住宅持有情形及實際居住需求納入資格審查，確保政策真正發揮提升住宅可負擔性的功能。
此外，參考新加坡組屋政策經驗，政府除了直接規劃興建組屋增加住宅供給，亦提供購買組屋津貼，協助符合資格的公民購買組屋，藉由「供給增加」與「需求支持」雙軌並行的方式，提高住宅可負擔性。
英國剛宣布的「你的第一個家」方案，同樣體現精準購屋支持的思維。該方案以2.5%頭期款搭配20%政府產權貸款，降低首購族的頭期款門檻，但同時設定家戶所得上限與地區房價上限，僅適用於參與方案建商的新建住宅，並要求建商繳費分攤成本，兼顧「協助自住」與「增加供給」兩項目標，具體門檻將於10月28日預算案公布。英國首相明言，此方案主要協助無法仰賴父母資助的首購族，從設計之初便把資源鎖定在最需要協助的家庭。不過，英國各界也提醒，若僅限新建住宅而供給增加有限，仍可能重蹈過去「Help to Buy」計畫推升新屋價格的覆轍，此點正與新青安的經驗相互呼應。
第五階段「換不起」：符合生命週期的居住需求
住宅需求會隨著家庭生命週期、家庭規模及居住偏好的改變而持續調整。單身階段多以小坪數住宅為主要需求；結婚、生子後，居住空間與生活機能需求隨之增加；待子女成年離家後，住宅需求又可能逐漸縮減；進入高齡階段後，則更重視無障礙設計、醫療照護可及性、交通便利性及居住安全等條件。因此，住宅問題不應僅被視為「有沒有房子」的問題，更涉及住宅是否符合不同生命階段的居住需求。
台灣住宅市場長期面臨交易成本高、房價負擔沉重及換屋成本過高等問題，使部分家戶即使已擁有住宅，仍難以依據家庭結構變化進行住宅調整。政府透過老宅修繕、都市更新等支持機制，協助家庭在不同生命階段獲得適合的住宅，讓住宅資源能夠有效流動與重新配置。
政府短期可透過老宅修繕、無障礙改善及住宅延壽等措施，協助既有住宅修繕以符合居住需求；中長期則應藉由都市更新、危老重建等政策，整體改善居住環境，使家戶能依不同生命階段調整居住環境。
韓國今年8月宣布、預計明年1月上路的「青年未來安居貸款」，則嘗試把購屋支持與日後換屋串連起來：39歲以下、年所得7,000萬韓元以下的首購青年，購買4億韓元以下、85平方公尺以下的非公寓住宅(如連棟住宅)，可貸至房價8成，且日後出售換購公寓時，仍可適用首購貸款成數優惠，讓第一間小宅成為往上換屋的「墊腳石」。然而，此方案因限定非公寓住宅，與近8成韓國青年首購偏好公寓的實際需求出現落差，引發「階梯變枷鎖」的批評。由此可見，住宅階梯的每一階，都必須貼近人民的真實需求，並預留往下一階移動的通道，才能真正發揮向上流動的功能。
第六階段「買得起」：建立政策退場機制，住宅市場健全發展
當家戶已具備穩定所得、合理的住宅負擔能力，可透過市場機制自主購屋時，便進入「買得起」階段。此時，政府角色應逐步由直接補貼與財務支持，轉向維持住宅市場秩序、確保市場資訊透明及促進住宅市場穩定發展。住宅政策應建立退場機制，才能使有限政府資源發揮最大效益。
政府透過加強抑制炒作、落實實價登錄查核、提高市場資訊透明度及健全金融監理機制，降低投資投機需求，使住宅價格能合理反映市場供需，促進住宅市場健全發展，讓自住需求者得以在公平且穩定的市場環境中購屋成家。
從「政策工具導向」轉向「居住需求導向」
在公共資源有限的條件下，住宅政策的關鍵不在於「補貼更多」，而在於「資源精準配置」，政府應逐步由「政策工具導向」轉向「居住需求導向」，依據家戶所得、家庭結構、居住條件及生命週期等差異，建立六階段住宅階梯機制，讓政策資源真正協助家戶不同生命階段的居住需求，並提升住宅政策的公平性、精準性與資源配置效率。
英國與韓國的經驗說明，住宅階梯不是單一的補貼方案，而是國家對人民居住與向上流動的整體承諾。韓國39歲以下族群的住宅自有比例於2025年降至27.7%，為2017年有統計以來首度跌破3成，更顯示一旦階梯斷裂，受衝擊的不只是居住，而是整個世代的資產累積與階層流動。
台灣若仍停留在各項政策片面推動、缺乏一貫思維的狀態，再多的補貼也難以累積成向上的階梯，反而讓台灣的貧富差距持續擴大；唯有建立跨部會整合的住宅階梯架構，明確界定各階段的政策工具、銜接條件與退場機制，才能讓有限資源真正轉化為人民向上流動的機會。
住宅政策不應僅被視為福利資源分配工具，更不應淪為短期政治利益或選票競逐的手段，而應被視為攸關國家社會穩定發展與階級流動的重要制度。健全的住宅政策讓不同生命階段、不同需求條件的家戶，都能透過適當的政策支持，在住宅階梯中找到符合自身需求的居住方式，並擁有向上流動的機會，才能真正落實居住正義的核心價值。
從住宅階梯到資產階梯：讓人民持有國家成長的果實
住宅階梯的道理，同樣適用於整體經濟。近年台灣受惠於AI浪潮，主計總處將今年經濟成長率上修至11.05%，稅收屢屢超徵；然而，政府回應人民的方式，卻是一再普發現金。繼2023年普發6,000元、去年普發1萬元之後，行政院今年又以「AI紅利，全民共享」為名，在明年度總預算中編列2,357億元，準備再普發每人1萬元；在野黨團更提出特別條例，主張普發2萬元。朝野在年底地方選舉前競相喊價，一次性的現金很快就被消費掉，既無法累積成任何人的資產，也無法改變年輕世代「薪水永遠追不上房價」的處境，與其說是分享經濟成果，不如說更像是以公帑換取選票。
真正的「全民共享」，應該是讓人民參與國家財富的長期成長，而不只是分到一次性的現金。國發基金早年投資台積電，至今持股約6.37%，市值已逾4兆元，光是今年以來的帳面增值就約1.6兆元，將近普發1萬元所需經費的7倍。可見公共資金若能長期投資，所創造的價值遠超過一次花掉的現金。若能將原本用於普發的現金轉為主權基金的本金，讓未來的超徵稅收與AI紅利也能像國發基金持有台積電一樣，交由專業機制長期投資，再把收益以制度化的方式回饋全民，人民得到的將不只是一次性的紅包，而是一份能隨國家一起成長的資產。可惜的是，總統早在去年5月即宣布籌設主權基金，至今仍未見具體方案。
政府與其每隔一兩年發一次現金，不如加速成立全民主權基金，將超徵稅收、AI紅利，由專業團隊治理、國會與社會透明監督，並為每位國民開立個人帳戶，發給的不是現金，而是主權基金受益權或台積電股票。帳戶平時不得任意提領，股利自動再投入，只有在人生關鍵階段才能動用，例如成年後的進修與創業、首次購屋的頭期款，以及退休後的生活保障，讓國家財富成為一道「資產階梯」，與住宅階梯相互銜接。新加坡允許國民以中央公積金支付組屋價款，讓國民儲蓄直接轉化為住宅階梯的一階；挪威以主權基金為後代保存石油財富；美國阿拉斯加州則每年將永久基金的收益以股利形式發給居民。這些經驗都說明，國家財富可以透過制度設計，成為人民向上流動的跳板，而不只是選前的一次性紅包。
住宅階梯讓人民「住得上去」，資產階梯讓人民「富得起來」。英國以產權貸款、韓國以住宅階梯協助年輕人一步步往上爬，台灣真正需要的，不是每逢選舉發一次現金，而是一套從居住到資產、一以貫之的國家階梯，讓每一位沒有「父母銀行」可以依靠的年輕人，也能靠自己的努力向上流動。
（作者陳明吉為國立政治大學財務管理學系教授、黃瓊瑩為國立政治大學商學院信義不動產研究發展中心研究員）
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