2025 年 9 月 23 日，馬太鞍溪上游堰塞湖溢流潰決，滾滾泥流直衝而下，越過百年堤防漫流至市區，成為光復鄉揮之不去的夢魘。災害發生至今，公部門與相關單位雖全力投入監測評估、搭建臨時河道防護、擴大河道疏濬，並推動各項農業復原與補助工作，然而這場與時間賽跑、投入了大量資源的工程防護與復原行動，似乎始終無法消弭災民的焦慮與無力感。
在這段艱難的災害應變及復原過程中，相關單位承受的質疑與責難從未間斷。社會大眾將災害歸因於堤防不封口、河道不疏濬、堰塞湖不降挖，認為只要政府事前執行這些手段，便能防患於未然。然而，這些基於工程至上、人定勝天思維所提出的各種質疑，忽略了此次事件的發生早已遠遠大過工程可處理的範圍。原來，公眾意識與災害治理之間，存在著這麼巨大的認知落差。
大自然的力量，重新點醒台灣社會面對河流時應抱持的敬畏之心；水砂的無情，則讓我們看見早期治水決策的侷限，因忽略河流自身需要的調節空間，而令對岸及下游聚落承擔著未知的災害風險。我們期待著土地的擴大利用，卻忽略「水會記得曾經走過的路」，最終在中央與地方的政治紛爭與權責拉扯中，一同陷入了治理僵局。
馬太鞍溪堰塞湖災害事件成為一個邀請各界共同反思的機會。它引領著我們看見水利工程的極限、重拾對大自然的敬畏，並讓「還地於河」逐漸成為當代河川及災害治理的選項之一。牽動著地方生計、居住權益及人地關係的「還地於河」，究竟該怎麼「還」呢？又有哪些政策工具有助於突破僵局？
聽聽馬太鞍溪想告訴我們的事
我們爬梳歷史資料，了解到近 100 年來，人們與馬太鞍溪的互動是如何從順應脈動、緊密共生，走向因墾殖政權及堤防建設，漸漸失去人與河的連結。
從日治時期殖民政府在馬太鞍溪南北岸分別設置導流堤防開始，一路到 1990 年代國民政府為了開發北岸上千公頃的河埔新生地，用長達 9 公里的高規格堤防，將原本寬達 2,690 公尺、令洪流出谷後得以宣洩能量的馬太鞍溪河道範圍，硬生生限縮到只剩 400 公尺。堤防建設看似創造土地利用價值，但實際上卻剝奪馬太鞍溪自然擺盪、調節水砂的緩衝空間，為地質事件頻仍、極端氣候愈顯頻繁的今日，埋下深遠的災害伏筆。
馬太鞍溪源頭坡陡流急、兩岸多自然崩塌，土砂生產量相當高。水利署 105 年修訂核定之「花蓮溪水系治理計畫」描述：馬太鞍溪容易有砂礫大量沉積於下游，天生就是不穩定的辮狀河川沖積扇型態。
何謂不穩定的沖積扇型態？1948 年美軍航拍影像呈現當時剛經歷颱洪事件不久的馬太鞍溪，其洪水夾帶著泥砂出谷後，是如何沖毀堤防並淹沒大片土地。那是馬太鞍溪想告訴我們：「這是極端事件下，我所需要的能量宣洩與緩衝空間。」
2025 年 9 月，馬太鞍溪滾滾泥流宣洩而下，受北岸那道「為了追求土地開發價值」而興建的高規格堤防阻擋，無法順著地勢向北溢流，只好改為向南岸沖擊，造成了嚴重災情。如果當時南岸堤防也蓋得像北岸一樣結實強壯呢？我們要知道，水利工程再怎麼高聳穩固、河道再怎麼擴大疏濬，終究無法讓這種「平均上千年才會發生一次」的巨量泥流（8,860 cms）憑空消失。而就算真的擋得了一時，這條被一次淤高了 2～3 公尺（上游河道淤高 10 公尺以上）、造成河床幾乎與堤防齊平的「新馬太鞍溪」，如果不靠瘋狂疏濬，也無法承擔再一次洪水事件所帶來的壓力，更不用說上游還有殘留 2 億多方等著下來的不安定土砂。還地於河，遂成為不得不正視並開啟討論的治理措施。
承認工程極限，以空間換取緩衝時間的「還地於河」策略
上游殘留的龐大不安定土砂，以及中下游受土砂淤高而形成的懸河──即河床高於兩岸地面的河流型態，讓光復鄉在未來 10～20 年都將處於高度溢流風險之中。期待只透過疏濬工程讓河道回到原本設定的安全情境，是不切實際的幻想。因為即便管理單位調度各地工班支援、火力全開，每年都疏濬 1,500 萬方，也可能因為幾場颱風豪雨將上游土砂帶往下游堆積，立刻讓一切回到原點。這是一場為期將近 20 年、永無止境的苦戰。過程中不僅得祈禱大雨不要來得太密集，還得同時面對「土砂究竟要運往何處、堆在何方」的去化難題。
若此次馬太鞍溪堰塞湖溢流是發生在聚落發展之前，人們還可以順應這次發展出的新地形，擇定適宜居住的區位及土地利用方式。但由於土地劃定權屬界線、聚落在地方扎根早已是近百年來的事實，此時若以工程有其極限為由，短時間內強制推動大規模遷鄉，將帶來無以估算的巨大社會成本及嚴重的情感撕裂。遷居方案不容易，而期待單靠防洪工程解決一切的作法也並不存在，我們必得有「重新分配」的心理準備，包括彼此如何分擔多出來的不便、分擔一些環境變異過後不得不放棄的土地利用價值，透過在「取」與「捨」之間審慎權衡、利害補償，才能找出兼顧最多人權益、並且能經得起時間考驗的解方。
這一年期間，經濟部水利署為了保護位處南岸的主要聚落，在南岸既有堤防加高加固的基礎之上，向陸側退縮 200 公尺設立第二道堤防，中間緩衝帶平時作為防汛堆置、汛期則作為水流疏導區域；而北岸則是在既有高規格堤防不變動情況下，將用地範圍線向北拓寬 740 公尺，拓寬的河道範圍作為土方暫置及溢流時洪水調節用途，並在邊界設置第二道保護工。
以第二道防線增設洪泛緩衝帶的作法，應可說是國內首例。雖並不能說是理想情境下的「還地於河」，但卻也是某種程度說明了目前過於狹窄的河道、有其極限的工程手段，並無法完全應對後續土砂下移所帶來的溢流風險。然而，究竟是什麼樣的情境下會啟動溢流疏導功能？溢流及土砂落淤位置是否能達到預期的調控效果？是否還有其他替代方案與法規工具，能更理想地削減災害風險？這背後還有許多科學技術上的不確定性，以及與在地權益相互交織而成的複雜問題，有待更多的專業論證與社會對話。
「還地於河」衍生課題浮現，能否開創新的做法突破新局
「還地於河」策略從「恢復河川水砂調節空間，達到防減災效果」的角度上看似理所當然，但在現實層面則牽動著地方生計、居住權益甚至是原住民族轉型正義課題。在今年 6 月由馬太鞍溪流域跨部落青年聯盟自主舉辦的馬太鞍溪跨部落土地論壇中，居民提出：「政府不應該僅有價購或徵收的策略，應再提出以地易地、租用、中繼安置等多元替代方案，保障族人未來回到原有土地的居住權與耕作權。」
依據經濟部水利署目前的用地取得期程，馬太鞍溪兩岸拓寬劃設的緩衝區，短期內採「先行使用／徵用」以應急，長期則計畫於 117 年底前以「協議價購／徵收」的最後手段永久取得土地。然而對於在地農民而言，擔心被徵收後無法在周邊買回同等面積的農地，失去土地等同斷送了生計；而對部落族人來說，土地的二次流失則可能是一種對傳統領域與文化主權的再次剝奪。
「還地於河」可以大致粗分成兩種類型，第一種是國家取得土地所有權，將這塊土地從私有轉為國（公） 有土地，並賦予公共用途（如分洪、囚砂、溢流緩衝）；第二種則是國家取得土地使用權或限制部分使用權，在不移轉所有權的情況下，透過契約關係或行政管制使私有地肩負公共責任，而其中契約關係可藉由租金、補貼等方式彌補地主的權益。
第一種「土地所有權移轉」，就目前《水利法》及《土地徵收條例》賦予水利單位的工具，主要就是「協議價購／徵收」；另外還有一種可能性，是限定位於都市計畫範圍內、被劃入河川區域的私有地可辦理的「容積移轉」。除此之外在現行的河川治理體制下，幾乎缺乏所謂「以地易地」的辦理程序與多元換地機制[1] ，除非推出「流域特定區域計畫」授予管理單位更高的土地管理權限。
第二種「土地使用權取得或部分限制」，又可再細分成：1. 自願約定形式之私法上的用益物權 （如設定不動產役權，使私有地提供作為農田灌排等公共用途）、2. 訂定債權關係之公法上的行政契約（如水利署推動的在地滯洪補貼），以及 3. 國家基於公共目的而採取法定強制力之公法上的行政管制（如土地被劃入河川區域受水利法管制）。
在取得土地所有權的情境下（屬目前政策方向），對管理單位而言可能是為了爭取「因應馬太鞍溪後續水砂風險」的最大彈性處置空間，不論是土砂暫置、等候清運處理，抑或是溢流後的洪水疏導及土砂調控，可隨著當下災害治理情境做調整因應。然而，對居民而言需要了解的是為何劃定該徵收範圍，以及是否符合合理性及必要性。因為土地取得會對居民權益造成極大影響，協議價購與徵收不一定等同於生計保障。
若政府獲取土地所有權有其必要性，能否跳脫協議價購與徵收的單一作法，尋求其他可耕土地媒合或生計保障等多元配套方案？例如預先盤點台糖、退輔會及國產署等公有可耕土地，讓配合讓渡高風險洪泛區的農民享有優先承租權、耕作租金補貼，或甚至是土地抵換。對此，需要突破的就不僅是跨部會協調整合問題，可能還包括應推動「土地儲備制度」，在平時儲備各種具潛在調度價值的土地，供政府為推動防災、保育、保安等公共目的時做土地抵換使用；修訂《國有非公用不動產交換辦法》，增訂非常時期可容許國（公）有土地推動以地易地之條件；或是由內政部依據《國土計畫法》推動「流域特定區域計畫」，擬定上位且具有法定效力的土地指導原則。
而針對居民更在意的情境──保有土地所有權，並非毫無可能。目前依據河川治理規劃，需將私有土地劃入河川區域範圍時，在實務上往往僅在「用地位於堤防護岸等設施預定地範圍」，才會辦理用地徵收，反之則不徵收土地，納入《水利法》行政管制而保留低度的土地利用。這容許地主保有土地所有權，且仍可在不影響防汛前提下種植農作物，但差別在於土地定位變成河川的一部分，土地利用須符合《河川管理辦法》相關規定，是賦予財產所有人的社會義務。只是，地主受到單方面行政管制，未能因為被劃入河川區域範圍而獲得實質補償，在實務面長期存在著「特別犧牲」的爭議，造成地主普遍反對自己的土地被劃入河川區域範圍 [2] 。
為了突破「私有地被劃入河川區域，即被視為『特別犧牲』」的僵局，推動具管理彈性的「洪泛區不動產役權」（或稱保育地役權），或許是下一把解開困境的鑰匙。「洪氾區不動產役權」可針對河川沖淤作用較未顯著，但具洪泛調節功能的一定範圍，讓農民保有土地所有權，容許種植高莖作物或甚至搭建耐淹建築（如高腳屋），在汛期時則擔當「土地滯蓄洪」用途，並給予相對應的常態性補償或補貼。
而推動這一切所需的經費又從何而來？《水利法》第 87 條授權政府因辦理及維護防洪工程，得向受益者分別輕重徵收「防洪受益費」；《國土計畫法》第 44 條設置「國土永續發展基金」，用於依《國土計畫法》規定辦理之補償或其他國土保育事項等，都是有法源依據的可能經費管道。
但不論是哪種作法，最終還是要回歸到個別的災害治理情境及環境條件是否適用：受泥流淹沒的土地，是否還可能復原至原本可耕種及居住的條件？容許汛期共同滯蓄洪的土地，獲得的補償能否彌補重新整地耕種的負擔？當「新馬太鞍溪」需要尋求更多土地容許溢淹、氾濫與土砂堆積，才有辦法保障聚落時，我們能否以新的視角重新看待人與土地的關係？
敬畏自然、承認脆弱，因而成就強大
這場由馬太鞍溪上游堰塞湖溢流引發的災害事件，述說著墾殖政府早期透過堤防建設與河爭地，造成馬太鞍溪失去調節水砂的空間，並在極端事件下引發嚴重代價。面對上游殘留 2 億多方不安定土砂的威脅，認為擴大疏濬、堤防加高加厚就可確保安全，是不負責任的說法；而強制大規模遷鄉所衍生的爭議及社會代價，又龐大到難以承擔。當「還地於河」成為不得不參採的策略，究竟該怎麼「還」？又有甚麼可能的作法，突破居民的生存焦慮及主責機關動輒得咎的僵局？
過往水利單位透過用地徵收，或是以行政管制限制土地使用，在《水利法》嚴格框架下不一定有辦法兼顧農民的生計及發展權益。不論是藉由跨部會合作媒合公私有可耕地，並搭配土地儲備制度與相關法規修訂，讓「以地易地」成為國土調適選項之一；或是參考國外作法推動「洪泛區不動產役權」，讓地主保有所有權的前提下讓渡部分使用權利，允許汛期時土地共同承擔洪水、承擔防減災職責，政府則透過防洪受益費及各種國土保育基金，給予常態性的補償或補貼，這些思考方向都是此次發生在馬太鞍溪流域的危機，為後續災害治理所帶來的啟示與可能。
面對極端氣候所帶來的威脅，崩塌、堰塞、潰決、沖刷、氾濫等大地的自然作用，並非工程有辦法全面防堵。就算防堵得了一時，也無法擔保下次一定有效，因其背後夾帶著災害風險轉移與安全假象，可能讓社會更暴露於風險之中而不自知。理解到工程的極限，並不代表我們需要為此感到害怕與無力；相反地，這能讓我們更深入理解自然特性、反思過往與河爭地的代價，學會辨識風險並採取適當的調適作為。
敬畏大自然的力量，承認人類的渺小與脆弱，在無法與之對抗的地方找到順應自然的發展方式，才能成就我們的強大與韌性。
（作者為台灣河溪網協會秘書長）
[1] 結合都市開發利益再分配的「區段徵收」，雖有以地易地機制（抵價地），但因與馬太鞍溪災後重建情境及條件截然不同，且工具本身的正當性備受質疑，而不在本文討論範圍內。
[2] 除了劃入河川區域的作法之外，《水利法》第 65 條也賦予管理單位可以「為減輕洪水災害，得就水道洪水泛濫所及之土地，分區限制其使用」。因分區限制使用之劃設範圍及管理辦法為另外訂定、報請核定，這賦予洪泛地區的洪水風險管理更多彈性，不因劃入河川區域而遭受過多剛性限制。
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