在風電與光電的開發爭議之後，政府為了推動下一波再生能源，同時盡可能避免爭議，因此，針對下一波重點項目中的地熱開發，經濟部在8月初公告了一份說明會指引──「地熱能探勘人或開發人辦理施工前地方說明會指引」，旨在協助地熱廠商進行地方溝通。
不過，在地熱說明會指引公告前不久，最高行政法院才剛針對台泥代燒垃圾案作成判決，指出原住民族傳統領域的諮商同意權不應限於諮商同意辦法所稱的「公有土地」。法院的這個新見解形同間接肯認：原住民族地區的在地溝通，恐怕不再能僅以「說明會」這種低配版的規格為之。有鑑於此，這份指引的出爐，是否真的能夠有利於在地溝通？還是反而會誤導地熱開發商用錯誤方式與部落溝通，從而引發更多不必要的爭議與衝突？不無疑問。
地熱開發與諮商同意的共生關係
在討論這份指引的問題之前，有必要先指出：台灣擁有龐大的地熱蘊藏量，而幾個主要的地熱區，都位在原住民族地區。像是花東的瑞穗、紅葉－霧鹿以及知本－金崙等區域，不只是地熱的熱點，同時也是原住民族部落的傳統領域。因此，當廠商決定要進入這些地區探勘或開發地熱的時候，根據《原住民族基本法》第21條的規定，必須要與當地部落諮商同意。
而且，「開發行為應諮商同意」不只規範在《原基法》第21條當中，《再生能源發展條例》第14條第2項亦指出：廠商如果要在原住民族土地設置再生能源發電設備，即應依《原基法》第21條規定與部落諮商同意。基於上述法律規定，經濟部遂在作為下位法令的《地熱能探勘與開發許可及管理辦法》中，要求業者在申請探勘許可或開發許可時，應檢附相關證明文件，以證明業者已與部落諮商並得到同意。
地熱說明會指引的問題：地方說明會與諮商同意會議的關係不明
不過，即便是屬於要諮商同意的情形，經濟部在位階較低的《地熱辦法》中，同時也要求業者在探勘或開發前均應辦理地方說明會，並提送相關證明文件備查。這個地方說明會的規定最早是來自《電業登記規則》第3條對光電開發業者的要求，目的是為了讓廠商在籌設與施工前落實在地溝通。但實際上運作的結果，卻因為往往只有廠商單方面為了申請許可才辦理的照本宣科的說明會，缺乏真正的事前溝通，而持續引發在地衝突。
在地熱開發照搬光電「說明會」做法的情況下，由於地熱往往還同時涉及到部落的諮商同意權，因此，說明會與諮商同意會議間的關係，如果沒有得到正確的釐清，恐怕只會讓在地衝突雪上加霜。像是台東金崙的地熱開發，即已出現過相關爭議。但是，針對這點，經濟部在前述地熱說明會指引卻含混帶過，僅說明廠商的地方說明會得可以與部落的諮商同意會議合併辦理，而沒有說明應該是誰併誰，又應該怎麼併。地熱說明會指引在這個最關鍵的地方打模糊仗，恐怕會誤導廠商以低配版的地方說明會來簡化、甚至是架空《原基法》對部落諮商同意權的保障。此時，即便地熱廠商能以低配版的地方說明會證明，順利取得經濟部的探勘或開發許可，也可能因為違反《原基法》諮商同意的規定，導致廠商在投入大筆資金之後，依然面臨許可被法院撤銷的命運。
法院：土地開發與資源利用應尊重部落自主
尤其，像這種部會自己訂定的辦法，以原民會的《諮商同意辦法》為首，被我國法院宣告無效而不予適用的情形，早已有前例可循。除了前述的台泥代燒垃圾案之外，類似的情形也曾發生在3年前的知本光電案，當時台北高等行政法院就以《諮商同意辦法》違反原基法為由，認定該案的諮商同意程序違反部落自主，並撤銷經濟部核發的許可。
就連原民會自己的《諮商同意辦法》，都已經兩度被我國行政法院認定違反《原基法》而不予適用，更不用說是經濟部這個位階更低的說明會指引。經濟部這種以「說明會與諮商同意會議得合併辦理」的文字打模糊仗的做法，恐怕會將地熱開發的爭議，再次轉嫁給部落與開發商承擔，而無助於推動能源轉型與公正轉型。
地熱開發商應儘早與部落對等協商、取得同意
針對原住民族地區的地熱開發，廠商如果希望能夠在依循經濟部指引的同時，又不違反法院見解，導致許可被撤銷，最應該做的，是要將部落當成如同「土地所有權人」或者「事業合作夥伴」一般的存在。詳言之，廠商最好在可行性評估的最一開始，即依循部落自己本身的決議機制，儘早將商業上可揭露的相關資訊提供予部落，將部落當成商業夥伴，充分說明風險與機會，儘早開啟對等協商，並獲取部落決議機制下的同意。
而如果真的要與地方說明會合併辦理，正確的做法，也應該是在部落自主的原則下，以諮商同意會議的高配版規格，將說明會合併辦理。這樣的做法，才是真正符合《原基法》精神的做法，同時也有助於避免日後不必要的訴訟。
最高行政法院既已表示私有地亦應諮商同意，而再生能源開發的爭議，最終大多仍是要回到法院來加以處理，則原民會與經濟部也就不應該繼續用說明會的框架來誤導廠商，而是應該要協助廠商儘早依《原基法》框架與部落開啟對等協商的程序，如此才不會讓我國的地熱開發進度因為爭議不斷而受到推遲，落入政府能源轉型失敗、業者開發不成、部落權益受害的三輸局面。
（作者為環境權保障基金會專職律師。）
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