「照顧」存在市場，需求對象大多是長者、幼兒、病患、行動不便、身心障礙者，付費者大都不是本人，但有親屬關係；服務供給來自國際移工、本國勞工，收費者也不一定是本人，但有「勞雇關係」、「合作關係」。假如沒有妥適對待、安置、保護，前者將造成父母、子女、配偶親屬的不安和愧疚，後者則可能出現不人道、剝削的弊端。
在近兩年的疫情下，國際移工短缺延續，影響家庭、醫院照護的需求落差，家屬焦慮恐慌而無法安心工作；而國人對「勞動合作社」的不理解，也造成個人勞動者的生計不定和不安。潛在於社會、家庭未爆彈問題的嚴重性，恐怕超過政府補助、企業倒閉、失業數字的表象。
2021年歲末，有人提議將勞動合作社與長照機構經營切割，主張將前者以「合作關係」限縮參與，後者以《勞基法》中的「勞雇關係」處理，亦即要將合作社排除在長照機構服務之外。試想提議者之用心，是在考慮如何保護供需雙方？還是為特定營利機構代言？或是不知道這種意向與做法，將違背了基本法律的保障精神？
在台灣，「勞動合作社」是依《合作社法》經營，而《長照法》則以《勞基法》為主軸。照顧市場究竟是營利？是服務？是商品？是人性？是道德？當前應該好好思量，如何融合這三種法規，促進不同的勞動關係健全發展，共同補起易受傷害的社會照顧網絡，增進人與人之間的互助關懷經濟。
勞動者是「特殊的商品」，需要互助教育
國際合作社聯盟（ICA）敦聘加拿大合作學者賴羅博士（Alexander Laidlaw）編寫《公元二千年的合作社》，報告中指出，「生產性勞工的合作社」是第二優先發展。這在資本主義社會普遍追求營利的勞雇關係經營下，相當不容易實現。幸好，國際勞工組織（ILO）、聯合國（UN）、儲蓄互助世界議事會（WOCCU）、亞洲儲蓄互助聯盟（ACCU）等國際性組織，都長期響應聯合國提倡的「企業與人權」指導原則。
日本學者白川真澄也稱勞動者為「特殊的商品」，具有五個特性：「人性、社會性、經濟性、自由獨立性、不可儲存性」，並促請日本政府重視由勞動者／消費者團結互助的多元勞動關係，鼓勵社區的、婦女的「勞動自主事業」（即合作社），提供國民在勞動市場「機會的平等」。
雖然如此，台灣目前仍受困在難題中，如勞動者互助思維面、法律面和機制面的包容性，而最大的困難是，國民普遍不知道自己擁有「自救」、「自助互助」的「合作關係」模式。
長期研究觀察日本、英國、加拿大、北歐等國家，合作教育是從幼稚園生活開始，到大學、社區、教會、社會都有實質的投入，讓青年、婦女可以直接找「合作人」，採取合作社的方式創業。對比下，台灣公民教育嚴重缺乏此種思維，無論是前端體制內的互助關懷教育、後端社會的合作創業教育皆然，以至於在上層的法律、行政出現不相容的爭議。
立意良善的稅制，卻被「假」勞動合作社有利可圖？
2015年9月，婦女界和合作界的產官學計29人，共組「韓國社會經濟訪問團」，由前立委尤美女率團至首爾取經，觀摩了社區型的能源、住宅、幸福生活、縫製、餐飲、咖啡館等10個由勞動者、婦女經營的合作社，也到首爾市府和市長、跨部門相談，期間偶遇來自英國、美國的聯合國婦女代表，互動中我們深深感受到「公部門協力」對合作社、婦女在社區發展和福利創造上的力量。
回國後，大家努力爭取勞動合作社的合理稅制，歷經多次溝通，2019年3月7日財政部公告解釋令，開放承攬的「提供勞務的個人社員與勞動合作社無僱傭關係者」得有條件的適用代收轉付制，即「轉付個人社員提供勞務的報酬，屬代收轉付，不課徵營業稅」。
這項稅制的改變，讓「勞動者＝老闆」的「人合組織」，終於卸下長期「三重課稅」的不合理包袱，讓台灣可以像美國、日本和歐盟國家，以稅制鼓勵的方式讓勞動者在關懷初衷下創業，組織合作社，從事勞務服務工作，增加經濟收入，繳納合理租稅。特別貢獻在長者、孩童、托兒、病患照顧需求的人力提供，滿足老年化／少子化的社會需求，實踐「不以營利為唯一」，兼具有社會、經濟、教育、公益多目標的民主組織。
但是改制後，卻也引起一些意在牟利、避稅／逃稅的「假」勞動合作社出現，造成勞動關係管理和照護市場參與的爭議。目前各方的焦慮，在中央相關部會間尚未取得共識。筆者提出融合法律保障、關係認知、平台成本三項淺見與五個建議，希望有助於包容性的「勞動關係」發展，以「關係結構價值」來健全「照顧市場」。
從《憲法》與國際公約保障看《長照法》空間
《長照法》第1條對服務對象訂有平等原則，但有關勞務提供者的部分，則是屬於《憲法》，也是《公民與政治公約》、《社會經濟文化公約》（以下簡稱《兩公約》）和《CEDAW公約》之國際公約國內法的工作權保障範圍。
2009年國發會、勞動部關心婦女創業和勞動力的促進，筆者曾受邀做了有關「婦女、微型融資、合作社創業」的專題演講。時任主委的長官們有意推倡勞動合作社，但因當時的稅制不利於弱勢婦女、盲胞按摩勞動者經營而告停止。
後來在2013～2015年間，陪伴台灣的婦女團體認識合作經濟，在各地區研討會授課，收集資料，提出《台灣農村婦女合作經濟》專題報告，聯合國的國際委員們特別關注而納入結論建議，也促成後來《合作社法》修法通過，在2015年6月3日施行。如今7年即將過去，感謝監察院委員們的關心，在聖誕節前完成「合作事業調查報告」，但是，我們仍然等不到行政院回應《合作社法》第7-1條「行政院應設置合作事業發展基金」，而這項基金關係著長期合作教育、循環性融資、信用保證、保險等事業推行。
對照瑞典、美國和韓國，在社會型企業聲浪下，從國會法案到行政體系都全力支持，美國總統歐巴馬特命白宮官員與合作界150人代表長談，行政體系連續4年提出預算，每年美金2,500萬元，建置國家／地區發展中心與循環性基金融資機制，發展在地照顧全民的、跨世代的合作事業永續發展。
2016～2017年間我再次研究《兩公約》，強調自由結社權落實於工作、住宅、教育和合作金融，可惜主責機關在事後，沒有意識到「結社經濟權」如何落實的重要性。當年審查會中，分別得到衛福部長官、原民會長官和勞動部長官們的認同，他們都表示，將支持台灣也要重視國際所推動的「勞動合作社」。事隔多年，政府對人民應該要信守承諾，無論是從婦女、從國民經濟機會出發，都是朝著「保障並積極促進經濟發展」的方向前進。這也正是來自南非、瑞士、韓國、印度、美國等國際委員們所肯定的「公部門協力於民間團體發展」，共同實踐國際公約的精神。
《長照法》基本上是依《勞基法》管理「雇傭關係」，沒有將《合作社法》管理下「合作關係」平台的本國勞動者納入。這群人許多是婦女，教育程度在中等上下，雖然不能稱為「菁英」，但她們保有愛心、不畏苦，努力提升自我取得照服員證照，是長照系統中的第一線尖兵。當前規範遺漏了共同經營的勞動合作社，也違背《憲法》保障與國際公約法在工作權、自由結社經濟權的落實。
回想，國際公約委員們在非正式會議中曾鼓勵筆者：「合作社一開始雖小，但會長大貢獻社會，希望政府能懂！」「合作社的興衰，國會是關鍵支持角色。」中央與各級政府實應獎勵與扶助合作事業發展，給底層勞動者平等的機會。
公部門按照舊有模式評鑑，合作社如何成為可能？
相關部會都十分關心長照特約單位的品質、勞動條件和各項照服員的保險。這些規定在《長照法》第32-2條，關係到各縣市政府的「特約長期照顧服務契約」招標內容與民間參加資格。
這裡要特別強調兩件事：首先，個別勞動社員透過合作社平台，取得照顧市場的外部承攬、委任契約後，在內部合作關係下，社員簽訂的是執行個人承攬業務（即次承攬）工作，符合《長照法》第64條「個人看護者」規定，但不同於「勞雇關係」下的「勞動契約」，社員領取的是「酬勞」而不是薪資。
其次，保險成本和負擔主體也不同。因個人勞動社員屬於「無一定雇主，而且不是受雇關係」，在實務上，都由合作社輔導至相關的「職業工會」進行投保，由社員自己全額負擔。
遺憾的事，卻發生在2021年的花蓮。當「真」合作社按著《長照法》、縣市政府特約長期照顧服務契約規定，以及衛福部評鑑項目要求等，確實輔導社員進行投保，甚至增加照顧服務員投保責任險、團體意外險、防疫險等項目，優於一般具有「勞雇關係」的單位，卻仍慘遭不理解合作社模式的長照機構評鑑委員，把8個項目全都評分為「0」！隨後的申訴，仍遭拒絕評分。這種對合作社的誤解與打壓，也阻礙了提供本國弱勢個人、婦女勞動力服務的機會。
筆者思索，委託評鑑的衛福部和委員們，有必要去認識「國際合作經濟、模式及其時代意義」。如今僅抱持《勞基法》執行，而忽略上述各種公約、法律的保障，導致國民經濟的合作社備受負面評價和爭議。
還有些人質疑，合作社「低成本、高酬勞」，是不是會擠壓其他勞雇關係參與者的市場機會？筆者闡明，勞動部一向將合作社視為「非典型就業」，如果「非典型」中「勞動者＝老闆」的事業體，能做到尊重勞工、增加工作機會、提高所得而改善生活等各種吻合勞動政策的目標，甚至更加碼做到地區自我照顧、增進社會福利，政府不但節省支出，還可以增加稅收。這樣看來，各部會不僅不該打壓、限縮合作社經營範圍，反而更應該推展合作社在照服市場創業。
實際上，計算合作社提供勞務的總成本，應合併社員自己全額投保的支出部分才是全貌。另外，職業工會每月收取服務手續費新台幣50～180元不等，而合作社代收轉付給社員的酬勞，須扣繳二代補充保費，運作上也要付出施行社員的合作教育與民主深耕活動，相對而言，合作社的成本反而較高於其他服務單位。
既然如此，為何還要選擇經營合作社？
大家必須更了解合作社！給公部門五大建議
因為，「真」合作社不剝削社員，結餘拿來公益，年終再按勞務貢獻攤還剩餘收入，所以社員「酬勞高」；有志工認養社內工作，社員共商共決，在工作上有較大彈性、較高的自由，甚至有些地方從創新照顧模式發展到互助生產，集結青年回流勞動力，包括弱勢婦女、二度就業者、中高齡者、或身兼照顧家庭責任和賺取生活所需的人，都可能在此得到滿足。
這樣的選擇，不但符合賴羅博士的畢生研究觀察，也符合國際勞工組織的長期倡議，讓婦女、青年的才能在社區的各類合作社發揮，積極地提升「社區自創福利」的蓄積力。誠如瑞典合作學者Sven Böök著述《世界變遷下的合作社基本價值》所提出，合作社實踐「結構關係價值」在「個人－組織－社區－社會」連結，就像日本社會，人們在弱勢地區和弱勢組織中，互助體現出真正的跨世代地方創生價值。
聯合國教科文組織核定，「合作社分享共同利益的理念與實踐」，為「人類無形文化遺產」，這項遺產，需要整體社會「呵護、保存和傳承」給下一代。政府應承擔起教育責任與義務，因為這關係到易受傷害的社會照顧網絡，也深深影響底層國民互助合作的機會與生計。在《憲法》、國際公約法之國內法保障下，建議行政院和各主管機關可行的協力如下：
- 請行政院設置「頂尖的上層組織」、工作小組，推動國民經濟合作事業與發展基金籌措，跨部會協商，增補「如依其他法律設立照顧機構適用」於《長照法》的包容性。
- 請內政部先針對照護型勞動合作社提出「合作關係」下的檢視辦法，以辨識「真」、「假」合作社；要求業者遵守合作教育、訓練原則；並協調衛福部、勞動部，納入合作經濟專業者共同評鑑長照機構，以期破除成見，公正客觀，避免「劣幣驅逐良幣」之道德風險。
- 請勞動部協調內政部、原民會，重新商議、檢視、增補「勞動契約型態指導原則」暨檢核表，回應合作學者、業界意見，廣納「合作關係」事業體的特性：民主性、互助性、教育性、公益性等，甚至是部落文化性。勞動檢查除了採事後個案認定外，相關屬性更應在事前普及認知，以免各界團體和勞動者社員擔心害怕，回歸一個友善的、鼓勵的、確定的經營環境。
- 請衛福部、勞動部、內政部，在短期間共同協力合作教育施行，尤其協助主責相關業務人員、評鑑委員們，能真實理解「合作社模式」的意義與營運，才能公正勝任全體照護機構的勞動檢查、評鑑。也請教育部將前端「合作人」的公民教育納入體系，發揮部會間協作之力，落實《兩公約》和《CEDAW公約》國際委員所提出的結論性建議。
- 請金管會、產險協會和內政部協助，開發「合作關係」下的保險新產品，從國際間（WOCCU、ACCU）提供「微型企業」的「微型保險」思考，替代「雇主賠償保險」，避免混淆勞動關係，創新真正具有保障的保險商品給底層國民，並適用在其他的勞動合作事業如運輸計程車等，實踐人本的社會經濟創新政策。
面對貧窮困苦、戰爭無情、金融不安定、疫情威脅的挑戰，國際合作經濟貢獻出無國界的長期關懷，無論從互助思維、從合作社運動實踐、從《憲法》保障、《兩公約》和《CEDAW公約》精神，都需要國家的友善機制合力鼓勵和扶助，讓國民在多元的社會、經濟的自由選擇下，發展親近人民生活與土地的「結社經濟」組織，讓遵守國際合作社七大原則的「真」合作社遍地開花，共同改善我們與下一代的照顧環境。期待各界捐棄過去的成見，一起督促推動「互助關懷的合作經濟模式」，傳唱合作先驅們的目標：「增進社會道德進步與幸福」。
（作者為國立臺北大學金融與合作經營學系兼任副教授。鄭重感謝立翎會計師事務所陳玉翎所長於百忙中撥冗，提供相關實務資料，供筆者撰述分享讀者；福智文教基金會克服疫情之萬難，舉辦線上「2022年教師生命成長營」，讓筆者觀照到利他心的推動，公部門的關係協調，是成就人民最大幸福的動力。）
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