前天一早，公公就守在電視機前，目不轉睛地盯著新聞：高雄鹽埕區城中城大樓失火，從半夜2點延燒至清晨6點多。大火奪去46條長者的生命，也還有多位傷者。
公公看得心情相當沈重，向一旁的我說起當年的鹽埕區，是他年輕時打拚的地方。當初他身無分文從外地來到高雄港都，那正是台灣經濟起飛的年代，港區附近的工廠一間一間的蓋，商品一貨櫃一貨櫃的出口，外匯隨之一批一批的賺進來，鹽埕區報關行、證券行林立，崛江專賣舶來品的精品服飾店生意如日中天，兼營地下匯兌與賣珠寶的銀樓，塞滿整條新樂街（現已成為高雄知名的奶茶街）。
公公說，那是鹽埕區的輝煌年代啊！
城中城大樓就在那時蓋起來，低樓層是百貨、商場、電影院，高樓層是住家，一旁是優美的愛河，河邊酒吧林立，到處是流連的情侶與美國大兵，說有多熱鬧就有多熱鬧，多有異國風情就多有異國風情。
「現在鹽埕區都沒有人了，只剩老人和老房子，年輕人都搬走了！」公公激動又感傷的說完，沈默不語，陷入沈思之中。
公公隨口一句「只剩老人和老房子」，卻真切的點出了城中城火災的關鍵。城中城事件反映出了兩個「老」問題：老房子問題、與老人照護問題。
都更不了的老房子，成為高雄人心中的痛
鹽埕區是高雄早期最繁華的區域，許多成功的生意人都由此發跡，其後子孫再開枝散葉到高雄其他地區、外縣市甚至海外，因此許多家族的「起家厝」都位於此。到了今天，雖然大部分祖厝年代都已久遠，需要翻修或都更，但許多屋主基於追本溯源或是保留風水的原因，大多傾向保留祖宅，不願買賣。此外，這些祖宅皆為透天厝，土地是自己的，使屋主們更無意願賣掉改建為大樓。因為一旦變成大樓中的一戶，既沒擁有土地、也失去一樓店面，少了出租做生意的可能，很不划算。
因此就算老屋林立，在鹽埕區要推動都市計畫或都市更新卻是相當困難。目前僅見的少數都市更新案件，都原本就是財團擁有的地，轉手賣給地產商進行開發，例如高雄赫赫有名的第一家大飯店「華王大飯店」，2019年熄燈後將土地賣給地產商興富發集團，預計開發成海景住宅。其他案例則土地本身是政府擁有，由政府改建發展成旅遊特色景點，例如駁二藝術特區、公園路綠帶等。
不容否認，地區發展的第一步往往從房地產的熱絡開始，建商買地、蓋房、推案，期間炒作話題、帶動買氣，進而聚集人潮、商家，達到造鎮和繁華社區的效果。鹽埕區大部分土地因屋主或地主惜售而取得不易，許多舊大樓更是產權複雜，整合起來相當困難，因此對民間建商而言，無法取得土地推動建案，上述地區發展的循環就無法展開，房價也無法提升，都更或是開發的成本入不敷出，更減少想要進行的誘因。
因此，就算鹽埕區曾經是那麼風華絕代，如今也仍是集山景、海景、河景、市景於一身的得天獨厚的一塊區域，多數街區卻是景象凋零、年久失修。這其中任何一棟老舊建築，都禁不起任何的一次意外。
弱勢年長者衍生的風險
老房子的房租或房價都相對便宜，自然成為經濟弱勢者聚集之地。鹽埕區以及高雄其他區不少在經濟起飛年代所興建的大樓，若沒有經歷更新重建，則多半不是成為空屋鬼樓、就是成為經濟弱勢者將就過生活之處所。
例如城中城大樓的住戶，幾乎都是經濟弱勢的長者，很多長者年紀大了，其實也不願意麻煩兒女、成為人球，因此選擇獨立生活，住在房租低廉之處，將就過餘生；平時靠著老人年金度日，兒女偶爾聯絡探訪，日常多由社工關懷。曾有建商探詢都更意願，願出一戶50多萬元的價格收購，但這筆錢哪裡足夠再去別處生活？因此多數長者選擇不賣，繼續住在這裡。
然而，老人再加上老房子，所衍生的危機風險讓人著實擔憂。長者的照護究竟是誰的責任？有沒有能讓長者自在、家人又安心的照護系統？
照顧長者絕對是自己家人的責任，但是在以家人自行照顧為主的前提下，政府若能夠想民所想、苦民所苦，提供完整的後援與多樣的協助，更能協助社會維持安穩。目前政府長照政策著重提供到府居家服務，是因為不少國人仍對於將家中長者送到安養中心存有抗拒心理，認為那是不孝，長者也往往因此覺得自己被遺棄。然而，近來不少照顧者與被照顧者之間互相折磨衍生的悲劇一再躍上新聞媒體版面，顯示「各有所居」可能是一種更人性、更合理的照顧方式。
政府與社會能夠做的是加強宣傳教化，讓每個人對自己的人生負責，就算生老病死也要有自己的尊嚴，盡量不成為他人的負擔，讓國人逐漸接受年老後入住機構，把這看成一種自然合理的選擇。同時，政府必須將更多資源導入設立公立安養中心，依長者所需照護程度興建不同的設施，提供品質合格良好、民眾又能負擔得起的老年照護。地點選址或可在市郊地區，環境較安靜但又不致不易抵達，讓人民對於安養系統的印象逐漸改觀，這也才是讓長照系統長久運行、紓解照顧者與被照顧者雙方負擔的長久之計。同時，長照產業人力需求相當高，對於紓解國內中低技術勞力失業亦能提供解方。
解決兩「老」問題，政府的角色不能少
經濟學理論中有一個概念：市場失靈，意指某些商品或服務的供給可能因種種因素而無利可圖，導致最後市場上無人願意供給；此時就需要政府部門的介入，扛起責任。例如民營遞送系統不願意遞送貨品至深山中的住戶，則政府的郵政系統就必須負起這樣的福利角色。
老人與老房子，都需要相當細膩與高程度的照護，其中卻又無法看到太豐厚的報酬。因此這樣深層的社會問題不是私部門有辦法以市場機制自行解決，而更需要公權力的引導與介入。一方面政府必須協力主導危老建築的加強安檢，必要時及時更新，讓住戶安全有保障，更讓周遭社區有再次繁榮發展的機會；另一方面，投入老人照護系統的資源可以更大量、更有創意，不僅符合民眾需求，也需要引導民眾需求、走上更合理的道路。政府與社會都必須一起正視並解決這兩個「老」問題，讓城中城長者們沒有白白犧牲，更讓城中城長者們的不幸變為一種讓社會更好的動力。
（作者為國立中山大學政治經濟系副教授。）
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