幾個月前，台北市政府提出《大眾捷運系統土地開發公有不動產自治條例》修法草案，擬授權捷運局出售「單戶價格低於1億元」或「租金報酬率低於借貸利率」的聯開住宅。這些住宅是政府透過聯合開發取得的公有資產，目前採出租方式提供上千戶市民居住，出租率超過99.5%，是市府手中難得具規模的租屋房源。其後在民團質疑抗議後，修法提案雖撤回，但出售聯開住宅仍是其堅持的政策方向。
在房價高漲、租屋困難、推動5萬戶社會住宅卻面臨土地不足的背景下，此一出售政策格外顯得突兀，更引發「都發局蓋社宅、捷運局賣住宅」的譏諷。本文正是從此一爭議出發，想跟大家談一談捷運帶動的土地開發──大眾運輸導向發展（Transit-Oriented Developmen，TOD）的目的為何？以TOD與居住正義兩者該有何關聯？
TOD制度發展與理念轉變
TOD理論伴隨上世紀90年代初美國「新城市主義運動」興起，由美國城市及建築設計師彼得．卡爾索普（Peter Calthorpe）提出。其核心理念是於大眾運輸重要節點周邊，進行強度集聚、業態多元、空間複合、步行／自行車出行與轉乘為主的都市發展模式。目的在於抑制都市蔓延、提升土地使用效率與公共運輸使用率，並帶動周邊地區的經濟活化與再開發。
然隨著 TOD的廣泛實施，人們也觀察到TOD帶來的負面影響。在本世紀初，許多研究指出TOD可能導致房價上漲、原有居民被迫遷離等「仕紳化」（gentrification）現象。為回應此狀況，美國自2010年代起逐步於TOD帶入「公平」（equitable）面向，強調TOD政策不應僅追求交通效率與地產價值最大化，而應進一步承擔社會公平與居住正義的政策責任。
與居住面向相關者，就是應於TOD開發案中提供一定的可負擔住宅。常見作法包括：在TOD範圍內設定「強制配比」可負擔住宅的開發義務，並對這些單位設定長期租金或轉售限制條款，例如出租型需承諾維持出租達一定年期、出售型須限制轉售增值（不過就國外經驗，採出售方式較少，仍以出租為主）。也有配合對應的激勵與支持機制，諸如容積獎勵、公有土地提供、低利融資、稅賦減免等。
以下就以兩個美國的城市實際政策經驗為例，具體說明。
芝加哥 eTOD 政策
芝加哥自2003年起實施《可負擔住宅要求條例》（Affordable Requirements Ordinance，ARO），要求特定規模以上的住宅開發案提供一定比例的可負擔住宅。該條例原先僅適用於接受市府資助或使用市有土地的案型，2015年修正後，擴大適用範圍至涉及土地使用變更的民間開發案。
2013，年芝加哥也開始推動TOD政策，但由於配套不足與住宅義務不明確，造成部分地區房價急遽上漲，引發社區反彈與排擠效應。經民間團體倡議，於2021年公布《芝加哥eTOD政策計畫》（Chicago Equitable Transit-Oriented Development Policy Plan），並在隔年由市議會通過《連結社區條例》（Connected Communities Ordinance），正式將eTOD制度化並納入法規。
根據該制度，在交通站點半英里（約800公尺）內的TOD專區，若開發案提供ARO規定比例的可負擔單位，且基地內設置比例達50%以上，即可獲得容積獎勵，並享有其他如停車位豁免、加速審查等行政獎勵。若為全案可負擔住宅者，還可啟動「Tier Up」制度申請更高容積或其他彈性。
| eTOD容積獎勵示意（以FAR3.0為例） | ||
|---|---|---|
| 設置條件 | 容積獎勵（FAR） | 停車位減免 |
| 不滿足 eTOD 要件 | 不適用容積獎勵 | 不適用 |
| ARO 單位≥50%設置於基地內 | FAR提升至3.5 | 停車位標準可減少 |
| ARO 單位100%設置於基地內 | FAR提升至4.0 | 停車位完全豁免 |
| 全案為100%可負擔住宅 | 可申請「Tier Up」機制，FAR可更高 | 停車位完全豁免、行政審查加速 |
以及，所有可負擔住宅須設有明確限制。主流模式為出租型，須維持30年以上出租使用，租金須受管制；少數為出售型，須設「轉售價上限」[1] 與「增值分享條款」[2] ，避免商品化炒作。
為推動eTOD，芝加哥市還提供多元財務支持與補助方式，以降低開發成本、提高開發商參與誘因。在資金方面，市政府會提供低利貸款，或協助開發商申請聯邦與州政府的融資補助（像是LIHTC計畫）[3] 。在稅賦上，符合條件的開發案可以申請房產稅減免或減少部分建築規費。此外，也提供技術輔導與行政協助，加快審查程序。
根據芝加哥市住宅部（Department of Housing，DOH）公布數據，從2006年迄今， ARO制度已促成4,355戶新建或保留的可負擔住宅，其中基地內設置比例逐年提升。另芝加哥市非營利政策智庫Metropolitan Planning Council（MPC）評估，《連結社區條例》於2022年實施後，每年可新增約800至1,000戶可負擔住宅單位。
位於芝加哥南區的43 Green，是該市近年最具代表性的eTOD案之一。基地緊鄰高架捷運（CTA）綠線的43rd Street車站，土地原為私有，屬於市場驅動下結合容積獎勵與可負擔住宅義務制度的示範性專案。開發分為二期，第一期已於2023年完工，提供99戶住宅單位，其中51戶為可負擔出租住宅。第二期預計於2025年完成，新增80戶單位，其中44戶為可負擔出租住宅。開發案同步設有地面商業空間與社區綠地，其中包括零售門市與社區型服務設施，並搭配室內健身空間、共享工作區，旨在營造集居住、生活與鄰里功能於一體的多元混合型社區環境。
洛杉磯TOC與JD政策
洛杉磯面對住房危機與城市蔓延的雙重挑戰，2016年洛杉磯市選民通過的《Measure JJJ》法案，要求洛杉磯市規劃部門為所有位於主要交通站點半英里範圍內的住宅開發制定獎勵機制，以鼓勵開發商提供可負擔住宅。據此，市政府啟動了「大眾運輸導向社區可負擔住房獎勵計畫」（Transit Oriented Communities Affordable Housing Incentive Program，TOC）。
TOC計畫明定，凡位於地鐵、輕軌或快速巴士站500公尺內的住宅開發案，若提供一定比例的可負擔住宅單位，即可依距離遠近與基地條件獲得分級容積獎勵（Tier 1至Tier 4），並享有建蔽率、建築高度、停車需求等多項鬆綁條件。
與此同時，洛杉磯地鐵公司（Metro）也調整「聯合開發」（Joint Development，JD）政策，以99年地上權合作模式，將自身持有的車站周邊公有地釋出，與非營利開發商、公共機構共同開發。根據該政策，所有JD案至少須配置25%的可負擔出租住宅，部分高房價地區案甚至達40%以上。
針對TOC與JD開發案，市府與州政府也提供多元的財務與制度支持措施，包括：協助開發案申請聯邦LIHTC與加州住房資金的補助；提供長期低利貸款與差額融資（gap financing）；可負擔住宅單元可適用房產稅減免；此外，JD案若提供達一定比例之可負擔住宅，亦可獲得Metro 的地上權租金減免。
根據洛杉磯市府資料，截至2023年的資料，TOC政策已核准超過20,000戶新建住宅，其中約4,000戶為可負擔單位（約佔20%），並成功導入大量中密度開發至原本開發不足的舊市區地帶。另依據Metro的報告，JD計畫則累計推動超過35案、提供約2,500戶可負擔出租住宅。
District NoHo 是洛杉磯地鐵局（Metro）在North Hollywood捷運站上蓋推動的最大型的JD項目，基地面積達11.8英畝，預計興建超過1,400戶住宅單位與大規模商業與公共空間，並保留至少311戶可負擔出租住宅，提供給收入低於AMI 60%的家庭居住。該案透過Metro提供長期地上權、搭配容積獎勵與住房義務制度，實踐以公有地換取可負擔住宅供給的eTOD精神。目前第一期已啟動施工，整體計畫預計將於2031年前全面完工。
對台北、台灣的政策啟示
由上述案例經驗可見，透過TOD政策引導民間提供可負擔住宅是可行的模式。就台灣/台北而言，可綜整以下幾個主要借鑑重點：
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建立法制化依據：TOD若要有效承載住宅政策功能，須有明確的法律基礎，將可負擔住宅配置義務、容積對價規則與租售限制納入法規體系。芝加哥的《連結社區條例》與洛杉磯的TOC政策皆具明確的法制架構，使政策能持續運作並可受監督。
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明確容積對價規範：容積獎勵制度必須建立在可負擔住宅明確配置的前提下，且獎勵應與提供量、價格水準與基地內配置直接掛鉤。芝加哥與洛杉磯皆設有分級獎勵、租金限制年限、不得繳費替代等規則，以保障政策產出的真實性與可長期監管性。
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公有土地應擔當先鋒：在TOD政策框架下，公有土地具政策引導與示範功能，應優先用於可負擔住宅開發。如洛杉磯Metro的JD案即展示，透過地上權合作、公有地參與與租金保留條件設定，能有效控管土地資源流向，實現交通與住宅目標的整合。
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配套支持與誘因機制：除了容積獎勵外，還應提供多元配套誘因，包括：融資協助、稅賦減免、放寬建築規範、行政審查優先等。芝加哥與洛杉磯皆透過這些措施組合，提昇民間參與誘因、降低開發障礙。
簡言之，TOD不該僅是都市開發工具，更應是回應社會需求、促進公平性的政策。對面臨高房價壓力與土地資源有限的台灣城市而言，該是重新省思TOD政策目的與社會責任的時候，將其從土地財政思維，轉化為結合住宅政策與包容性城市發展的關鍵策略。
[1] 芝加哥對出售型可負擔住宅設有「轉售價上限」（Resale Price Cap）制度，規定可負擔住宅在轉售時不得依市場行情自由定價，而必須依據地區中位數收入（AMI）的成長幅度或市府核定的計價公式設定上限。
[2] 芝加哥在出售型可負擔住宅中設有「增值分享條款」（shared appreciation provision），目的在於防止房屋轉售時因市場上漲而喪失可負擔性。條款規定，屋主轉售時若產生資本增值，僅可保留其中一部分（例如20%），其餘增值須返還市府或相關機構，用於維持房價低廉或支援下一位合格買家的購屋成本。此機制確保公共補貼與土地折讓的長期效益能留在可負擔住宅體系中。
[3] LIHTC（低收入住宅稅額抵免）是美國聯邦政府自1986年起實施的政策工具，鼓勵民間開發商興建或翻修出租給低收入戶的住宅。開發商只要承諾將一定比例的單位出租給符合收入標準的家庭，並維持租金上限，就能獲得稅額抵免資格。這些稅額可出售給投資人或企業，用來換取資金投入開發案，實質上成為一種「可轉讓、可變現的財務資產」，常被用來籌措建案的初期資金。
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