台灣近年房價居高不下，租屋市場又充斥黑市亂象，年輕世代面臨買不起、租不好的困境。另一方面，社會住宅供不應求，且有租期限制，難以成為穩定居住的最終選擇。
在此背景下，本文想引介許多國家推行的「中間型住宅」（Intermediate Tenure）機制，帶大家思考，在租屋與購屋之間，找出另一種穩定且可負擔的居住可能！
中間型住宅是什麼？
「中間型住宅」是一種介於傳統租賃和完全擁有之間的住宅，其產權形式涵蓋租賃、共有、自有等多樣類型，共同特點是：它們都提供了比傳統租賃更強的居住安全感，以及比市場住宅更可負擔的進入門檻，為那些無法負擔市場價格住宅、面對租房又缺乏穩定安全感的民眾提供了一種新的選擇。
整理各國中間中間型住宅的作法，常見類型如下：
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產權形式 |
主要特點 |
|---|---|
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租賃權（Right of Occupancy） |
住戶擁有長期租賃權，但並不擁有房屋產權，租金較市場租金低廉，提供長期租賃保障，避免市場炒作。 |
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合作社產權（Cooperative Ownership） |
住戶以較低的價格購買合作社股份，獲得住房使用權；股份轉讓受限，強調住戶共同參與和社區管理，價格穩定。 |
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共享所有權（Shared Ownership） |
住戶購買部分產權、並支付剩餘產權的租金，享有穩定居住權，可逐步增加產權比例，最終實現完全擁有。 |
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有限制產權（Limited Equity） |
住戶擁有房屋產權，但轉售設有上限或增值限制，確保價格可負擔，避免市場炒作。 |
就國外經驗可知，中間型住宅在住宅政策上扮演著多重且重要的角色。首先，它提供了民眾多樣化的居住選擇，滿足不同收入、家庭類型和生活階段的需求，解決市場僵化和選擇不足的問題。其次，中間型住宅具有可負擔性和穩定性，降低了進入自有住宅市場的門檻，使更多負擔不起市場價格的民眾也能擁有自己的家，同時長期租賃或部分產權的選擇，也為住戶提供更穩定的居住環境，減少因租約到期或房東因素而被迫搬遷的風險。此外，中間型住宅透過產權限制和價格管制，有效避免了房地產市場的投機炒作，穩定了市場價格。最後，也是許多國家採行的重要理由，相較於社會住宅和租金補貼，中間型住宅更強調民眾的自我賦能與積極性，能有效降低政府財政壓力，並促進住房市場多元發展。
以下，分別就上面的幾種類型，介紹對應的國際案例經驗。
芬蘭：佔用權住宅
芬蘭的「佔用權」（asumisoikeus）制度自19世紀末開始實施，旨在解決都市地區的住房問題。1995年的《佔用權法》（Asumisoikeuslaki）進一步增加財務激勵、簡化行政程序等，促成興建更多佔用權住宅（asumisoikeusasunto）。
這個機制是，政府將土地以長期廉租或地役權方式提供給非營利組織[1] ，興辦住宅後，由符合資格者申請居住，但優先提供給中低收入或有特殊住房需求者（如長者、殘疾人士等）。住戶需支付約房屋興建成本15%的入住費（asumisoikeusmaksu），並按月繳交地租（käyttövastike）。地租通常為房屋造價的1%上下，用於支付土地租金和房屋維護費用，但其中一部分也會作為興建者的長期收益，並隨物價指數調整。
在佔用權住宅模式下，住戶可長期居住，並對地上物享有類似所有權人的權利，如房屋改建、轉讓等。當住戶要轉讓佔用權時，需要獲得佔用權住宅興辦者或地方政府的同意，且價格需受控管，通常是以原始購買價格（即入居費）為基礎，並考慮到物價指數、房屋的折舊等因素，以確保住宅的可負擔性。
根據芬蘭住房金融與發展中心（ARA）的數據，截至2021年，芬蘭約有2.5%的住宅為佔用權住宅，主要分布在房價相對較高的城市地區，特別是赫爾辛基等大城市。另外，芬蘭政府也正積極改革相關政策，放寬申請資格、增加財政支持，並鼓勵混合開發，以增加供給量並促進社區多樣性。同時，新建的佔用權住宅將更注重節能環保，以符合芬蘭的可持續發展目標。
英國：共享所有權住宅
英國自1970年代末保守黨政府執政起，為了解決社會住宅財務壓力，並幫助民眾實現購屋夢想，推出了「共享所有權」（Shared Ownership）住宅方案，並於1980年與1996年的《住宅法》（Housing Act）修正，確立了共享所有權的法律基礎[2] 。這些政策反映了保守黨推動住宅私有化的意圖，希望減少政府對社會住宅的直接參與，鼓勵個人擁有住房。
共享所有權住宅的屋源由政府或住房協會提供，部分來自原有社會住宅的轉換，另外也有新建的住房。對象通常為首次購屋者，且需符合特定收入標準（一般為中低收入家庭）；住戶只需購買部分產權，通常為25%至75%（也有部分可從10%開始），其餘部分則支付租金，以降低經濟負擔，並獲得穩定居住權。之後也可視其自身經濟條件「樓梯式」購買（staircasing）其餘產權份額、減少租金支付，最終實現100%產權[3] 。當然，即便未增加購買產權份額，亦不影響居住者使用房屋的權利。
共享所有權房屋對轉賣有所限制。在購買共享所有權房屋後的前5年內，如要轉售房屋，必須出售給政府或住房協會，除非政府或住房協會無法找到合適的買家，才可以在公開市場上出售；超過5年後，購屋者仍需優先詢問政府或住房協會是否購買，如無意願才可以在市場上出售。無論何者，轉賣對象皆須符合共享所有權計劃的資格限制。
至於轉售價格，無論是否超過限制年限，通常是以原購買價格加上一定比例的增值計算[4] ，但會遠低於市場增幅，以確保共享所有權住宅的可負擔性。且持有5年以上能享有較高比例的增額分潤，來降低短期買賣誘因。
依據媒體報導，自2010年以來，共享所有權計畫已經建造了超過136,600間新住房。以及，另根據英國住房和社區部門（Department for Levelling Up, Housing and Communities）統計數據，2022～2023年間，共享所有權計畫完成了17,507個首次銷售（first tranche sales），顯見取得一定成效。
瑞典：合作社住宅
瑞典的合作社住宅（bostadsrättsförening）可追溯至1920年代，當時城市化浪潮造成住房壓力上升，為了應對這一危機，政府與工會、住房合作社組織等多方合作，推動合作社住宅的發展，以解決大量工人階級的住房需求，並抑制房地產市場的過度投機。
也是從那時起，瑞典政府重視住宅合作社的作用，並在《住房合作社法》（Bostadsrättslagen）中確立了相關的法律框架。包括：政府會以低於市場售價或長期租賃方式提供土地，減輕合作社取得土地的財務負擔；指定金融機構提供低利貸款，確保合作社能夠取得興建住宅的資金；此外也會視合作社宅方案可負擔性、節能等指標提供補助金，支持其營運發展。
入住合作社住宅，要先成為合作社的社員，申請者需符合特定的收入標準（通常是中低收入家庭）。每個合作社可能有不同的入會要求和程序，但一般需要申請者參與合作社的營運管理，並符合其他內部規定。申請獲准後，可以用約市場價格的10%~25%購買合作社股份，從而獲得住房使用權，並按月繳交「維護費」（månadsavgift） [5] 。另一方面，股份轉讓受到限制，只能轉讓給合作社本身或符合收入資格的其他家庭，不能直接於市場出售；要出售時也有價格限制，通常是以原始購買價加上有限的增值來計算，低於市場漲幅，以有效保持合作社住宅穩定性與經濟可負擔性。
除此之外，合作社住宅的另一個特色是強調住戶自行組織，於規劃設計上通常會設置交誼廳、廚房、洗衣間等共享空間（comon areas），鄰里關係相對緊密。近年來更是強調環境可持續性，例如，HSB和Riksbyggen兩個最具規模的合作社組織，在其興辦方案中就積極使用低碳混凝土、安裝太陽能板和自行車共享計劃。
根據瑞典統計局（SCB）的數據，截至2021年，瑞典共有1,256,426個合作社住宅單位，約佔全國住房總量的30%，是該國住宅供給重要的類型之一。
西班牙：政府保障住宅
西班牙的「政府保障住宅」稱為Vivienda de Protección Oficial（VPO），自1978年開始實施，是一種專門為「收入有限家庭」（Personas con ingresos limitados）設計的可負擔住房。1998年的《住房法》（Ley de Vivienda）就該制度進行了重大改革，加強VPO的限制與監管，以確保這些住房的穩定性與可負擔性 [6] 。
VPO住房的興建主體包括開發商和政府，但基本上是以開發商為主 [7] ，可概分為以下四種類型：
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類型 |
說明 |
建造主體 |
產權形式 |
可負擔性 |
|---|---|---|---|---|
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VPO Libre（自由產權保障性住房） |
由開發商建造和銷售，價格受政府限制，買家擁有完整產權。 |
開發商 |
完整產權 |
市場售價70%～80% |
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VPO de Precio Concertado（協議價格保障性住房） |
由開發商建造，政府提供補貼或優惠政策，價格較VPO Libre低，資格要求更嚴格 |
開發商 |
完整產權 |
市場售價60%～70% |
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VPO en régimen especial特殊制度保障性住房） |
針對特定群體（如青年、老年人或殘疾人），提供更符合其需求的住房和服務 |
開發商或政府 |
完整產權或租賃權 |
市場售價50%～60% |
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VPO de Promoción Pública（公共推廣保障性住房） |
由政府或公共機構建造和管理，採出租方式，對象為低收入家庭或特殊群體，實為社會住宅 |
政府、公共機構 |
租賃權 |
市場租金40%～50% |
為了鼓勵上述VPO的建設，在《住房法》架構下提供了一系列的支持措施，包括：以低價出售或長租方式供給公共土地[8] 、提供長期低利貸款、給予稅賦減免[9] 、以及直接補助等措施，降低開發和建設成本，使項目更具經濟可行性。
相對地，為確保VPO的可負擔性並避免投機，對供給對象、購買價格與轉售都有對應規範限制。首先，購屋者必須符合政府設定的收入和資格標準，確保這些住宅惠及「收入有限家庭」。其次，政府會設置一個最高售價來確保住宅的可負擔性，一般來說，VPO（VPO Libre）的售價比同類型市場房屋低約20%～30%，具體比例可能因地區和政策的不同而有所變化。最後，VPO住宅在一定年期內（通常為10至30年）有限制，轉售對象需符合VPO收入資格標準，轉售價格不得超過政府規定的最高售價[10] 。超過限制年期後則成為普通住宅，不再受限。
截至2007年，VPO累積興建約270萬戶，約佔住宅總量10%，另其中每年約有1％的VPO轉為市場住宅。近年因應高房價問題，VPO制度也面臨一些具體挑戰，最直接的是，隨著房價增長，VPO的供應可能無法滿足不斷增長的需求，特別是都市地區。以及，伴隨著房地產市場熱絡，因VPO項目利潤空間相對受限，開發商會轉投其它商業不動產項目而放棄VPO，讓供給更跟不上。還有就是對VPO限制期的調整，部分自治區開始採行永久或接近永久的資格限制作法。
對台灣的啟發
台灣以前有國宅、軍宅、合宜宅等政策，但無一不落入市場轉賣甚成為炒作標的等問題，隨後難以為繼。上述4個國家的中間型住宅機制，提供我們重新思考的基礎，尤其對當下年輕人和中產階級而言，面對租屋到購屋的住宅階梯，亟需有其他路徑選擇。
就此，筆者大膽提出以下設想：
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運用既有區段徵收和市地重劃制度，政府不要再將取得的可建築用地標售，而改用「合建分屋」與開發商合作開發，然後將分回來的房屋以中間型住宅作法，提供給經濟能力在一定程度內的首購族。
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中間型住宅的產權型態，關鍵是與住宅商品市場的區隔，以確保可負擔性。例如採「共有產權」方式，以市價65折售予一定收入以下的首購族。購買者持分65%產權、並享有完全使用權，獲得可負擔的穩定居所，轉售則限定賣回政府或賣給其他符合資格的首購族，且售價不得超過原購買價格加計合理增值（由政府訂定標準）。政府以市價65折出售，大致可償還區徵和重劃時的投入成本，且政府持分35%，意同有一票否決權，可有效管控落實轉售規定。
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此外，也應鼓勵建商以外的中間型住宅供給模式。特別是合作社住宅，我國憲法145條載明「合作事業應受國家之獎勵與扶助」，但合作事業卻長期受漠視。政府理應積極支持合作社住宅發展。
上述設想或不成熟，但筆者最後想強調的是：中間型住房也應被納入住宅政策，既能補社會住宅不足，亦可兼顧可負擔性、避免市場化炒作，讓住宅不僅僅是投資工具，而是年輕世代獲得長期穩定居住的另一選項。
[1] 也有非營利組織用自己擁有土地興建佔用權住宅，但這種情況較少見。在芬蘭，興辦佔用權住宅的非營利組織包括最常見的住宅合作社、市政住房公司與其它民間團體如基金會等。
[2] 包括以下幾個關鍵機制：(1)允許住房協會（Housing Associations）以及地方政府出售其擁有的房屋的部分產權給租戶或其他符合條件的買家。(2) 賦予共享所有權租戶「樓梯式」（staircasing）購買產權的權利。(3)規定了共享所有權合約權利義務，如租金計算方式、轉售限制等。
[3] 住戶可以隨時提出增購請求，但通常需要在簽署租賃協議時約定好增購的時間間隔。每次增購增購價格，則根據房屋的最新估值按照所購買的份額比例計算，並可向銀行申請抵押貸款支付增購費用。
[4] 具體規定和公式會因地區、住房協會等而有所不同，可至個別住房協會官網查詢。
[5] 通常包含行政費用、公共開支、日常修繕維護、中長期修繕儲備基金等，平均約為房屋（不含土地）成本的0.5%～1%。
[6] 1998年的《住房法》改革，旨在強化西班牙VPO制度，確保長期服務中低收入家庭。主要措施包括：更嚴格的價格限制，如設定最高售價、定期審查和限制租金上漲；更嚴格的轉售限制，如延長禁售期、限制轉售對象和價格，以及政府優先回購權；此外，還強化了申請資格審查、提高建築標準，並加強對制度的監管和懲罰。
[7] 西班牙VPO制度自實施以來一直以開發商為主導，形成了一定的慣性，使政府更傾向繼續依靠開發商的力量來推動VPO建設。
[8] 低價出售部分，折扣幅度通常在20%～50%之間，具體取決於土地的區位、規模等條件，另也會考量社會效益，如提供給特定弱勢群體的住房可獲較高折扣幅度。長租部分，租期通常為50至75年，租金低於市價。
[9] 包括企業所得稅、增值稅、財產稅等。
[10] 西班牙住房部（Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana）會定期發布VPO最高售價的參考標準，但各個自治區可以根據當地情況進行調整。
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