政府啊，讓我們有多一點社會住宅！德國、法國與美國經驗給台灣的啟示

台灣社會住宅的供給，高度仰賴政府直接興辦。然而在政府量能有限、土地取得不易、財政負擔沉重的情況下，社宅存量遠遠落後於社會需求。

根據內政部營建署統計，截至2024年5月，全國直接興建社宅已完工戶數僅約2.4.萬戶，距離蔡英文前總統提出的目標「8年20萬戶」仍有相當大的差距。

對比之下，許多國家早已透過結合都市土地開發的多元取得模式，有效擴大社宅供給。本文將深入探討這些模式，並對台灣現行制度提出一些改革建議。

德國經驗：土地合併整體開發取得社會住宅

德國的土地合併整理制度（Baulandumlegung）源於18世紀，當時是為了解決農地破碎化的問題。隨著都市化進程，該制度逐漸擴展至城市地區，並於1953年納入《聯邦建築法》（Baugesetzbuch, BauGB）[1] ，不再局限於農村地區，而是擴展到城市，成為都市取得公共設施用地、提升土地利用效率的重要工具。

土地合併整理制度的核心精神，是透過公平的土地交換與補償機制，實現土地資源的合理分配，同時兼顧私人利益與公共福祉。政府會選定待整理的區域，進行土地測量、估價，並與地主協商交換方案；若協商不成，也可依法徵收土地。整理後的土地一部分將用於興建道路、公園等公共設施，開發費用主要由政府負擔，部分由開發受益地主支付[2] 。

至於土地合併整理與社會住宅的關聯，在《聯邦建築法》第11條第2款裡，強調應根據當地情況，考慮現有和未來出現的不同住房需求，包括「經濟可負擔」的住房，以及老年人和障礙者的居住需求。德國各聯邦州和地方政府可以根據此條文精神制定更具體的法規政策，要求在土地合併整理過程中，取得一定的土地來興建社會住宅[3]  。

以慕尼黑市為例，這裡在1994年制定《土地社會化條例》（Soziale Bodennutzung , SoBoN），透過以下程序，將土地合併整理制度與社會住宅政策結合[4] ：

• 於規劃階段，市政府會依據SoBoN的規定，評估該地區的住房需求，並確定應供給的可負擔住宅數量；

• 在土地交換階段，SoBoN賦予市政府優先購買權（Vorkaufsrecht），能以低於市價的價格購買私人土地，開發可負擔住宅；

• 後續開發階段，可負擔住宅是透過多元興建主體來達成，市政府會將取得的土地以優惠價格或長期租賃方式提供給非營利開發商、住宅合作社或私人開發商來興建可負擔住宅；而針對土地合併整理後私人土地的開發，也規定須提供一定比例的可負擔住宅（通常為30%），並搭配容積獎勵與減免開發費用來鼓勵。

• 興建營運階段，SoBoN設計多層次的財務機制確保可持續性。首先，市政府透過廉價地租、建設經費和租金補貼來降低興辦營運成本；其次，在開發項目中導入市場住宅和可負擔住宅的「交叉補貼」模式，搭配前述容積獎勵機制，讓開發商有合理利潤願意投入。

根據慕尼黑市政府的統計數據，截至2023年，已透過SoBoN制度取得了約17,000戶社會住宅。例如在Freiham地區，市政府透過土地合併整理取得了約300公頃的土地，其中約30%用於興建可負擔住宅，提供了約5,000戶的居住單元。位於慕尼黑北部的Domagkpark社區原為工業區，透過土地合併整理，市政府取得了約30公頃的土地，其中約40%用於興建可負擔住宅，提供了約1,600戶的居住單元。

Freiham地區開發概況。圖片來源：google地圖

法國：都市更新取得社會住宅

法國的都市更新取得社會住宅制度，其核心精神在於透過法律強制與經濟誘因，促使開發商在新建案中提供一定比例的社會住宅，以實現社會融合與居住正義。此制度源於2000年的《社會連帶與都市更新法》（Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, SRU），引入了「社會住宅配額」概念，以積極實現社會融合與居住正義[5]  。

《社會連帶與都市更新法》第55條規定，特定城市地區[6]  的新建案中，必須包含一定比例（20%或25%）的社會住宅，確切比例取決於市鎮的規模和住房需求。地方政府在制定都市更新相關計畫時，可配套提供獎勵措施引導開發商提供社會住宅。常見的手段包括容積獎勵[7]  、稅賦減免[8]  、快速審批、財政補助、土地優惠[9]  等。另需補充說明的是，SRU架構下社宅產權通常歸屬於開發者，但必須出租給符合條件的居民，且租金受到管制；營運管理則由政府指定的社會住宅機構（organismes de logement social，OLS）負責。

以巴黎為例，這座城市自2001年起便積極依據SRU框架推動都市更新、取得社會住宅。首先在都市計畫（Plan Local d'Urbanisme，PLU）層次，視各個更新地區條件明確規劃社宅比例，作為後續更新計畫的指導規範：其次建構公共資金、私人資金、創新融資多元管道，來支持社會住宅的建設財源；再者透過公地提供、容積獎勵、稅賦減免等，積極促成巴黎住宅法人（Paris Habitat）[10]  、社會住宅公司（ESH）[11]  、民間開發商、合作社等參與投入社會住宅建設；最後，法國都市更新強調「社會混合」（mixité sociale），致力於營造更新地區中社會住宅與市場住宅的混合佈局，並導入商業、教育、辦公、文化設施等，以促進不同收入群體的混合，避免社會隔離。以下是幾個具代表性的案例：

• 巴黎左岸（Paris Rive Gauche）：位於13區、面積達130公頃，自1990年便開始推動，這是自豪斯曼改造以來巴黎最大的城市更新項目。將原本主要是鐵路與港口的用地成功轉變為結合了住宅、商業和公共空間的現代化綜合社區，其中包含約7,000戶社會住宅，佔開發住宅量的25%。

• 巴蒂尼奧勒（Batignolles）：位於巴黎第17區、佔地54公頃，2003年開始推動，將原本閒置的鐵路調車場和維修工廠改造成為一個生態友好的社區，包含約1,600戶社會住宅，佔開發住宅量50%。

• 克勞德．伯納德（Zac Claude Bernard）：位於巴黎19區、面積約12公頃，於2003年開始推動，將原本的老舊工業區轉變為一個現代化的綜合社區，提供約600戶社會住宅，佔開發住宅量30%。

• 帕若爾（Zac Pajol）：位於巴黎19區、面積約3.7公頃，於2005年開始推動。將原本廢棄的鐵路貨場改造為一個充滿活力的社區，提供約300戶社會住宅，佔開發住宅量50%。

• 蒙特勒伊門（Porte de Montreuil）：位於巴黎20區與12區邊緣，過去以工業和物流活動為主，缺乏綠地和公共空間。透過約35公頃的都市更新，該地區將增加約1,000戶社會住宅，佔開發總量的35%，並引入辦公空間、學生宿舍、旅館、公園和綠地等，提升該地區的居住品質和吸引力。

Batignolles的開發概況。圖片來源：google地圖

儘管法國政府透過SUR立法和相關配套措施，成功在都市更新項目中取得一定數量的社會住宅，但仍存在諸如社宅供不應求、品質不佳、部分地方政府未積極配合等現象。亦有批評者認為，此作法過度依賴不動產市場景氣與開發商意願，迴避政府應在土地分配和房價控制上有積極作為。

針對上述說法，法國政府也提出若干改進措施。首先是強化SRU的執行力度，對未達標城市監管乃至罰款[12]  。其次有2018年通過的《住房進化法》（Loi pour l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique，ELAN），通過多種措施加速並增加社會住宅的供應，例如對城市規劃和土地利用規則進行調整、簡化建築許可程序、鼓勵新的社宅開發並縮短建設週期；讓中央或地方以優惠價格將土地提供給相關機構興辦社宅、放寬土地使用並結合稅賦優惠、引導閒置辦公空間改造成社宅等；還有放寬社宅中合租、跨代際共居的選項，可以為老年人提供陪伴和幫助，同時也為年輕人提供更實惠的住房選擇。

美國：包容性區劃供給可負擔住宅

美國的包容性區劃（Inclusionary Zoning，IZ）制度源於1970年代，旨在應對都市中產階級化與公共住宅政策挫敗的問題，其核心精神在於透過市場機制，鼓勵或要求開發商在新建案中提供一定比例的可負擔住宅（Affordable Housing）[13]  ，以促進社區多樣性與社會公平。

起初，此制度主要在加州和紐澤西州等地實施，但隨著時間推移，全美已有超過800個城市實施了不同形式的包容性區劃。這主要有兩個原因：首先，包容性區劃既可增加可負擔住宅數量，同時促進社會融合，讓不同收入水準的居民共同生活，避免重蹈公共住宅被貼標籤的挫敗；其次，包容性區劃有效減輕政府提供可負擔住宅的財政壓力，並透過混合收入提升整體社區價值，創造多贏局面。

美國各州施行包容性區劃的概況。圖片來源：Inclusionary Housing

包容性區劃通常是由地方政府指定特定區域為實施範圍，規定開發商必須提供一定比例的可負擔住宅，才能獲得額外的容積獎勵或開發許可。實施迄今，美國的包容性區劃主要有兩種形式：

較常見的是自願性包容性區劃（Voluntary InclusionaryZoning，VIZ），由開發商自願提供可負擔住宅，以換取容積獎勵或其他優惠，如放寬停車位要求、加快審批流程等。這是絕大多數城市採行的作法，代表性城市如舊金山、洛杉磯、西雅圖、芝加哥、波士頓等。

另一個則是強制性包容性住宅（Mandatory Inclusionary Zoning，MIZ），意即開發商必須提供一定比例的可負擔住宅，否則將無法獲得開發許可。MIZ通常適用於那些已獲得額外容積獎勵或其他開發優惠的項目，且可負擔住宅比例要求通常較高。紐約市是少數實施強制性包容性住宅（MIZ）政策的城市。

以下以紐約市為例，這裡從2016年開始推行MIZ制度，機制運作重點如下：

• 明訂適用範圍：紐約的MIZ政策並非全市適用，而是針對特定區域實施。這些區域通常是經過重新分區（rezoning）的地區，即土地使用規定發生變更，允許更高密度的開發。

• 提供一定比例：MIZ政策要求開發商在新建住宅項目中提供一定比例的可負擔住宅，具體比例取決於地區和項目規模。一般來說比例在25%至30%之間。

• 配套獎勵機制：為了鼓勵開發商配合MIZ計畫，紐約市政府提供了一系列獎勵誘因，包括密度獎勵、高度放寬、免除部分房產稅或其他稅費、以及加快開發計畫核定流程。

• 規範對象與租金：MIZ政策規定可負擔住宅的入住對象必須是符合特定收入標準的家庭，分為極低收入、非常低收入、低收入、中等收入等。每個收入級距對應不同的租金上限[14]  。

• 確保營運管理：可負擔住宅產權為開發商所有，但MIZ政策要求開發商需綁定一定年期[15]  ，並將經營權移交給非營利組織或政府機構，以確保這些單位長期保持可負擔性，且居住者符合收入資格要求。

根據紐約市城市規劃局（Department of City Planning）的報告，截至2022年底，MIH政策已在各項都市開發中規劃了約17,000戶可負擔住宅，在美國各城市中名列前茅。然而即便此，制度仍面對諸多批評。右翼反對者認為，MIH政策干預了市場自由運作，增加開發商的成本負擔，導致供應減少、進一步推高房價，反而加劇住宅短缺問題；而左派則批判，MIH將解決住宅問題的責任從政府轉移到開發商身上，導致公共資源私有化、地區縉紳化，且所提供的「可負擔」單元對許多低收入家庭來說仍然過於昂貴，反而導致低收入居民流離失所。

對台灣的啟示

從德國、法國和美國的案例中，台灣可以汲取以下幾點啟示來改善社會住宅政策：

• 改革區段徵收與市地重劃：現行的區段徵收與市地重劃制度，往往導致政府標售土地、帶頭炒高房價等問題。應參酌德國「土地合併整理」的經驗，修訂《平均地權條例》等法規，限制政府標售土地的比例，並規定一定比例的土地須用於興建社會住宅。

• 擴大公辦都更、導入社宅配額：目前都市更新多為零星建築改建，缺乏整體規劃，不利都市整體環境提昇，公益性也不足。可以借鏡法國經驗，由政府積極投入公辦都更，藉由整體規劃導入社會住宅配額制度，再搭配容積獎勵、稅賦減免等優惠措施來吸引民間參與興建，共同推動都市更新與社會住宅供給。

• 強化容積獎勵與社宅連結：既有容積獎勵制度浮濫且缺乏對價性，淪為房地產遊戲的工具。可借鏡美國經驗，強化容積獎勵與社會住宅的連結，在特定地區規定提供社會住宅為獲得容積獎勵的必要條件。此外，也可參考可負擔住宅模式，產權仍屬開發商。

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[1] 德國的《聯邦建築法》（Baugesetzbuch, BauGB）是規範德國建築和城市規劃的主要法律。1953年，德國進行了一次重大的《聯邦建築法》修訂，將土地合併整理制度（Flurbereinigung）納入其中。

[2] 對於受益於公共設施的土地所有者，德國法律規定他們需要分擔部分興建成本。包括（1）開發費用（Erschließungsbeitrag），即土地所有者需要根據其土地面積和受益程度，繳納用於支付道路、排水系統等基礎設施的建設費用。（2）土地增值稅（Bodenwertzuwachssteuer），因土地合併整理後價值上升，因此對土地增值部分徵稅，用於支付公共設施的建設費用。

[3] 德國的社會住宅（Sozialwohnungen）包含幾種類型：（1）公營社會住宅（Öffentliche Sozialwohnungen），由政府直接興建運營；（2）非營利組織住宅（Wohnungen von gemeinnützigen Organisationen），由非營利組織或住宅合作社建設和管理；（3）租金受控民間住宅（Privat vermietete Wohnungen mit Mietpreisbindung )，由私人業主擁有並出租，但租金受到政府的管制或限制；（4）合作社住宅（Genossenschaftswohnungen），由住宅合作社興建和管理，租金通常較市場租金低廉，社員擁有參與社區管理的權利。本文所稱的社會住宅包括上述各種類型。

[4] 需補充，SoBoN制度規範慕尼黑所有的土地開發，不僅限Baulandumlegung。

[5] 法國社會住宅有兩種認定，比較寬廣的是「社會住房」（Logement social），泛指所有由政府或民間提供、低於市場租金價格的住宅，對象包括低收入到中等收入。另一個則是「低租金住宅」（habitation à loyer modéré，HLM），通常由地方政府或特定住宅機構興辦，主要面向中低收入家庭，租金受到政府的嚴格管制。本文所述都更取得的社會住宅為社會住房，其中也包括低租金住宅。

[6] 特定地區主要是指人口超過5萬的城市，以及位於人口稠密地區的市鎮。這些地區通常面臨住房短缺和社會多樣性不足的問題。

[7] 獎勵幅度通常在10%至30%之間，具體比例由地方政府根據當地情況決定。

[8] 對提供社會住宅的開發商減免房產稅、公司稅或增值稅。

[9] 以優惠價格或長期租賃方式提供公有土地，用於社會住宅建設。

[10]  Paris Habitat 是法國最大的公共住房機構，隸屬於巴黎市政府，負責興建和運營巴黎市及周邊地區的社會住房。

[11] ESH（Entreprises sociales pour l'habitat）是法國社會住宅領域的重要參與者。ESH是非營利組織，主要透過新建、收購或改造房屋來提供社會住宅，資金來源包括政府補貼、銀行貸款和租金收入。與Paris Habitat不同的是，ESH的股東可以是私人投資者，但其運營必須符合社會公益目標。

[12] SRU法規定對未達標地區課徵罰款，罰款金額則考量地方規模、財政能力、社會住房短缺程度等因素來計算。

[13] 在美國，社會住宅的用詞主要為「公共住宅」（Public Housing）和「可負擔住宅」（Affordable Housing），前者是由政府興建營運，但自1980年起基本上就不再積極推動；後者則是目前較主流的模式，也是本文所討論的，是民間興辦或運用市場既有屋源的住宅，限制居住對象收入、租金或售價，須維持一定時間使用，房型與大小也有規範。具體規定則因州、地方政府甚至特定項目而有所不同。

[14] 租金上限通常是根據地區中位數收入（AMI）的一定比例來計算。例如一個針對低收入家庭的可負擔住宅單位，租金可能設定為AMI的30%。

[15] 一般來說，MIH 政策下的可負擔住宅，其可負擔年限至少為30年。有些項目可能要求更長，例如50年甚至永久。

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