7月16日星期天，凱道將有一場與「居住正義」有關的大型集會活動。也就在此活動辦理前的這段時間，我們看到行政院接連拋出「300億租金補貼」、「囤房稅」、「青年安心成家購屋」等政策，在野黨則猛批政策跳票、灑錢買票，一時間藍、綠、白混戰，好不熱鬧。
筆者身為長期關注倡議居住政策的NGO工作者，無意捲入這種選舉口水紛爭，但願意就為何有這麼多民眾、特別是年輕人於居住不滿的根源作探討。我的提問是：當前的住宅政策出了什麼問題？
台灣居住問題：買不起、租不好、等不到
台灣當前居住問題雖有其複雜脈絡，但可簡要用「買不起、租不好、等不到」9個字概括。
「買不起」不用多言，即房價過高，超乎一般民眾負擔能力。但須指出的是，成因並非供給不足，而是過度商品炒作。「租不好」則源於政府長期漠視租屋政策，形成租賃行為地下化、租客權益空洞化、租賃產業幼稚化的市場結構，致使租屋無法成為有保障的居住選擇。至於「等不到」指的是，面對買不起、租不好的居住課題，政府供給的社會住宅、租金補貼，與民眾需求與實際感受差距甚大。
住宅三箭「知易行難」
持平而論，相較於馬政府時期，民進黨執政後對住宅政策的關注與力度的確大幅提昇。最為人所熟知的，莫過於2016年蔡總統競選時提出住宅三箭，即「改革房產稅制」、「健全租屋體系」、「興辦社會住宅」等三大面向。
現在回頭看，若就對居住問題診斷與對策設定，持平而論，的確有切重要害[1] 。因此我們要問的是，既然政策方向是對的，為何成效民眾感覺不到？為何過往最支持他們的年輕人要上街頭？
知易行難，當是癥結所在！蔡總統的「房市三箭」構想，在執政後進入實踐階段，就要面對真實房產結構下的政治拉鋸。簡化來說，台灣家戶房產持有多屋、一屋、無屋者，比例約1: 6: 3 [2] ，在此結構下，推動住宅政策時如觸及（或被操弄為）「房價」修正，很容易形成「多屋裹脅一屋」（70%家戶）的反對格局，而難以推展。
亦因此，民進黨執政這7年來的住宅政策實踐，基本上是採「帕累托改進」（Pareto Improvement）模式來推展[3] ，即主打住宅補貼，舒緩青年的憤怒，其他政策亦儘量避免碰觸到擁房者既有利益。
首先，就最可能觸動既得利益的房產稅制改革，僅處理交易稅問題，對象鎖定少數短期買賣炒作者，但就算這樣，也不斷出現政策延宕與反覆，讓時效與力度大打折扣，如實價登錄2.0、平均地權條款。至於就可能觸及較多利害者的持有稅部分，態度更是保留，最鮮明的例子就是財政部自2019年起一直反對的「囤房稅」議題，於716遊行前夕政策大轉彎。
其次，於健全租屋市場部分，希望爭取租屋族、但不想得罪房東，故政策採取「只用蘿蔔、不出棒子」的方式。如《租賃條例》僅著力租賃產業，《住宅法》只關心房東減稅，但始終迴避處理租屋黑市、租賃權益等根本問題。另外則是強打租金補貼，但因租屋黑市未解，縱使持續加碼，許多民眾還是看得到吃不到，去年「300億租金補貼」執行績效只有5成多[4] ，便是明證。
最後是社會住宅，此政策年輕人支持、擁屋者則不關心，是相對投入最為積極且具成效的政策。然而社宅興建需要一定時間（4～5年）方能入住，從政策數字轉變成民眾可感知的受惠，有客觀的時間落差。至於所謂「包租代管」型的社會住宅，在租屋黑市問題未解之下，意義與租金補貼差距不大，與興建型社宅根本不能類比。
其它政策競合矛盾
麻煩的是，問題不只於執行落實不足，這只是純就「住宅」角度論。實質上，還涉及與其它政策的競合甚至矛盾。
最嚴重的莫過於金融政策。在針對高房價問題提出各項住宅政策作為的同時，自2017年起，金融政策卻放寬資金進入房地產市場的限制（相對馬政府），諸如：以「例外排除」突破《銀行法》30%的限制，調低「風險權數」跨大不動產融資槓桿效益，放寬《保險法》中保險業者投資不動產的規定等。
這些行動，金管單位或有其他考量，但針對高房價問題，鬆綁銀行、壽險大量資金投入不動產市場，無疑是「抱薪救火」。直至去年起房價增幅再度引發民怨，金管單位方提高「風險權數」，央行連續進行了5波選擇性信用管制。
另一個矛盾現象是，中央高舉居住正義，地方卻在大肆圈地炒地。2022年5月，商業週刊一份〈政府炒地現形記──全台縣市賣地大調查〉的報導，揭露全台土地交易竟有五分之一來自各地方政府賣地，一年進帳730億。報導一出，引各界關注撻伐。
地方政府之所以標售這些土地，是源於財務考量，用以償還開發過程中先行墊付的諸如建設工程與拆遷補償費用，或是視為財政收入。然而，在公有土地採競標「價高者得」驅動下，地王頻現、房價一路推高。此舉雖為財政創收，但形同政府帶頭炒地、推升房價飆漲。這也是為何區域徵收、重劃不斷，土地供給明明增加，但房價反而更高的關鍵。
青年是受害最大群體
在前述的這些政策問題之下，青年世代是受害最大的群體。
這裡的「青年世代」界定，引用張宜君、林宗弘（2021）的研究[5] ，以1978年以後出生者為對象。因為此世代進入就業市場時，除面臨普遍薪資較低外，當其考慮成家立業時，也是台灣新一波房地產飆漲階段（2002年起）。對這些青年世代而言，生活充滿居住的不安全感（insecurity）。
他們面對的情境包括：高房價下，讓過往所謂的「購屋階梯」[6] 難以跨越，能否購屋，愈發依賴「家庭財富代間移轉」，就是要有富爸爸／富媽媽。對無此條件者，購屋門檻越來越難跨越，縱然購屋貸款利息補貼已經施行許久，但對青年世代的助益明顯遞減，因為現在房貸所得比已經過重。
由於購屋愈來愈困難，青年世代基於就業、獨立生活的考量，租屋需求增加。但既有的租屋黑市狀況，又反過來逼迫他們必須設法購屋，才能有穩定的居住可能。對應此，政府雖有社會住宅與租金補貼，但前者遠遠供不應求、要靠抽籤且租期有限；而後者在租屋黑市下，效果大打折扣。即使民進黨執政後推展的住宅補貼，也無法真正解決年輕人「居住不安全」的困境。
這些困境，明顯的會反映在青年世代生涯規劃的考量，從不婚、不育、小確幸乃至躺平文化等，都與居住問題有某種程度關連。
亦因此，回到2016年蔡總統允諾的「改革房產稅制」、「健全租屋市場」與「興辦社會住宅」等政策願景，就利害格局、價值觀點來看，青年世代相對更能認同支持，因為他們沒有參與此房產遊戲的條件，卻要承受住宅成為囤積炒作商品的惡果。
但這也是雙面刃，改革期許與失落憤怒為一體兩面。就青年世代而言，於民進黨執政後，切身感受是高房價、高房租問題越加嚴峻，又看到之前住宅政策改革承諾停滯不前[7] 、甚至昨是今非[8] ，憤怒想當然爾。最直接的反應，便是去年縣市長選舉，民進黨的青年選票大量流失。
青年安居，是下任總統無可迴避的課題
明年初總統大選，無論是民進黨要繼續執政，或是藍、白挑戰者想挑戰大位，如何爭取青年選票都是關鍵。循此，如何解決青年居住議題，下任總統實無可迴避。
筆者認為，回答的重點應鎖定在「居住安全感」（security），即建構青年多元、可負擔的居住選擇：
對多數經濟能力仍有限的年輕人，相較購屋，租屋才是首要且現實的需求。一味灑錢補貼不是辦法，社會住宅仍待持續興辦，眼前最該做的是健全並擴大租屋市場。解決租屋黑市，引導空屋出租，讓年青年租得好、租得起、租得到，而不是逼迫他們非得購屋成房奴不可。
對已達一定經濟條件，且已成家、育有子女的青年家庭，繼續依賴社宅、租補不盡合理（不夠窮），想購屋又超出可負擔能力（不夠有錢）。就此，囿於房價下跌的政治與金融系統風險，不論誰執政都難指望真會打房，退而求其次的建議是：改革現行土地開發、都市計畫體，引導市場供給除商品住宅外的多元產品，如長期租賃住宅、地上權住宅、共有產權住宅等。讓青年「住宅階梯」──租屋到購屋──過程中，有「中間型住宅」（Intermediate Housing）[9] ，協助他們順利過渡，獲得可以穩定居住的住宅。
（作者為OURs都市改革組織秘書長。）
[1] 具體脈絡可參照2016選前新境界智庫相關討論。
[2] 此處描述的1:6:3之比重是概略表達，或有論者認為不符官方超過8成的自有率。關鍵在於台灣自有率的統計基礎對象是房（住所房子是否自有）而非家戶（是否有自有住宅），以及未考慮家戶因青年無力獨立居住而被低估等因素，8成絕對有重複計算高估之虞。
[3] 帕累托改進是一個經濟學概念，主要探討如何在沒有犧牲任何一方的福利下改善另一方、或雙方的福利。
[4] 2022年提出300億租補政策，計畫預計補貼50萬戶，但實際成果僅27萬餘戶。
[5] 兩位研究者在《時勢造英雄？臺灣個人所得的世代差異，1992–2017》一文指出：「戰後到1972年以前出生的嬰兒潮世代，享有經濟成長時期所帶來的所得優勢，而1978年後出生的年輕世代則普遍的所得較低。」（《臺灣社會學刊》第 68 期）
[6] 「購屋階梯」指的是各階層民眾因應個人收入和住屋需要，選擇在不同階段由租屋到購屋，當經濟條件進一步改善，就通過換屋，讓居住條件一步步升級。
[7] 例如實價登錄2.0修法延宕至2020年底才通過，平均地權條例又重演政院法案在立院多數下卻不排審，22年選舉大敗後才火速通過。
[8] 例如「持有稅」、「囤房稅」爭議，以及內政部長稱「房地產是經濟火車頭」。
[9] 中間型住宅「中間型住宅」指的是，在不依賴或是少量使用政府補貼的條件下，提供中階民眾經濟可負擔、又不同於傳統租賃（使用權）和購買（所有權）的住宅產品。實踐上可概分為3種樣態：1.投資租賃（The tenant as an investor）如韓國全租房（Chonsei）、芬蘭入住權住宅（Right of Occupancy）；2.有限制自有（Regulated owner-occupation）如西班牙社會所有權（Social Homeownership）、英國共享所有權（Shared Ownership）、荷蘭購買保證（Koopgarant）；3.合作產權（Cooperative ownership）如住宅合作社，歐美多個國家。
分享圖文請註明出處，未經本站同意不得轉載
瀏覽次數：5675
