《奉命釋法》：解讀威權時期大法官解釋，與台灣民主憲政的漫漫長路｜劉恆妏／獨評讀好書

司法院大法官解釋檔案在各種政府機關檔案中的重要性，毋庸置疑，多年來一直是國家發展委員會檔案管理局（以下簡稱「檔案管理局」）審選國家檔案的重點對象。不過，一直以來，司法院都以「此批檔案屬於司法核心評議資料」為理由，未提出檔案目錄提供審選。直到2019年6月，檔案管理局進行「司法院民國39至69年檔案審選」徵集工作時，最終仍是以「暫時擱置大法官釋憲檔案」的方式，進行其他司法院檔案的國家檔案審選。

2020年，我執行促進轉型正義委員會（以下簡稱「促轉會」）研究計畫，有幸得於第一時間取得權限，得以利用促轉會依《促進轉型正義條例》向各機關調取、用以撰寫任務總結報告的相關檔案，包括幾波政治檔案徵集所得的調查局、國家安全局等大量檔案，以及《奉命釋法：大法官與轉型正義》這本書所解讀的司法院「去識別化」、遮蔽卷內相關大法官姓名後的9個威權時期大法官解釋相關檔案。

此9案的大法官解釋檔案，包括第一屆中央民意代表長期無法改選（釋字第31、85、117、150、261號）、參加叛亂組織罪之構成要件遭擴張解釋（釋字第68、80、129號），以及非現役軍人得受軍法審判等議題（釋字272號），攸關台灣民主憲政發展重大。在執行計畫之時，限囿於時間壓力與計畫架構，我們僅能快速瀏覽包括9案解釋在內的各種檔案，擷取部分內容，進行報告撰寫。而這9案解釋的釋憲資料，也僅能於探討威權時期司法權之行為時，進行引述摘錄。

在利用檔案的過程中，我們很快意識到，這批威權時期的釋憲檔案內容豐富翔實，且其解釋結果長年影響台灣民主憲政發展。如果僅擷取小部分內容，當作任務總結報告的佐證事例，甚為可惜。再者，就檔案的價值而言，這樣深具歷史意義的憲政發展紀錄，攸關民主憲政體制發展，蘊含的資訊豐富、影響的層面深遠，得以成為世人深入了解台灣憲政發展重要轉折的瑰寶，如只能由少數幾位執行計畫之人所運用，實非憲政發展迄今的民主化初衷。

因此，上述研究計畫結束後，促轉會立刻展開進一步深入研究的規劃，希望以具體研究成果作為總結報告的重要附錄，向社會大眾揭示此批檔案對發掘歷史真相、促進轉型正義的重要性，期能進一步依《政治檔案條例》規定，重行揭示已遮蔽的檔案內公務人員姓名，盡量做到直接對全民公開。透過開誠布公地面對過去，稍能回應各界對還原歷史真相的期望，希冀重新彰顯民主、透明、公開的價值座標。

組隊解讀

由於我過去曾經擔任司法院大法官助理，在執行前述計畫之時，也已對這批檔案的整體結構進行初步架構分析，對這批釋憲檔案有些基礎認識，於是副主任委員葉虹靈找我討論，看看能否徵求合適人選，專門針對這批釋憲檔案進行分析解讀，面向公眾進行介紹，使大眾能認識這批檔案，理解檔案公開對還原歷史真相的重要性。

由於當時促轉會任期結束在即，在急迫的時間壓力下，參與分析解讀的人選，需要一定的「即戰力」，對釋字檔案要有相當認識；此外，在解讀立場上，必須專業客觀，才能樹立公信。是以，我們選擇以過去曾任大法官助理，或是長年針對釋字進行研究的台灣憲政、公法、刑法領域學者為主，進行邀請，期能快速展開檔案解讀工作。

然而，一方面，分析解讀報告初步定位為促轉會總結報告的特殊附錄，這樣的展現形式未必能被學界採認，作為教師升等評鑑之學術業績，對於接受考核的新進人員而言可能造成負擔。另一方面，不可諱言的，因促轉會成軍之初即被媒體貼上政治標籤，承接促轉會工作在某些學校單位眼中已有成見，未來或需面對種種不友善的審查。一開始對於是否能在短期內順利找到合適人選、進行解讀，也不太敢抱持太樂觀的態度。

沒想到，2020年1月初，抱持姑且一試的態度詢問幾位研究者，都得到善意回應，大家都體認到這是一個難得的機會，完全不計較時間急迫、稿酬微薄、難以計入業績，甚至可能引發種種未來效應，即大方應允，甚至動手幫忙找人。短短幾天之內，就敲定了春元、雅雯、慧婕、彥圖、建志等解讀人馬，各自認領了一號解釋；非常幸運地，連長居英國的慧雯都剛好人在台灣，同意共襄盛舉，幫忙處理卷帙最為浩繁的釋字第261號解釋。隨後，偉群學長也以其刑事法專長加入陣容，協助釋字第68與129兩號的分析解讀。

團隊於1月召開討論會議，迅速統整待分析的幾個重要面向，決定針對這幾號影響台灣自由民主憲政秩序重大的解釋，觀察其作成原委與意義，分析當時司法院大法官的決策過程，審查案件之法理依據、審查重點為何？是否有其他外力的介入？並就透過聲請、分案、承辦大法官（或小組）程序與實體審查，以及審查會、大會等大法官釋憲各階段的共通流程，建立各號解釋的基本分析架構，制定簡單的分析規格表，再完成初步的工作分配，即各自展開檔案之解讀工作。至5月已大致完成所有稿件，提交促轉會，準備作為總結報告之特殊附錄。

召開研討會

2020年6月，由於促轉會任期展延一年獲得確定，在總結報告的繳交期限順延之後，大家此前努力趕稿作為附錄的解讀報告，卻因此擱置、延後公開。促轉會認為眾人的解讀成果豐碩，有許多重要的發現，卻僅作為未來報告之附錄，值得再商榷，希望能更積極地妥為運用。

因此，我再度邀集協助解讀的成員們，討論此批解讀成果的後續公開方式。會中決議於9月中下旬，以研討會方式對社會大眾進行成果公開，一方面使研究成果早日面世，與更多人分享；另方面亦希望請各界注意這批憲政檔案的重要性，加速檔案對外公開的時程。

是以，在疫情控制稍為和緩的9月，促轉會於台灣大學法學院舉辦了「大法官與轉型正義：從9份解釋談起」研討會，擴大討論的格局與人員參與，分別依「威權統治下的軍事審判」、「萬年國會的建立與鞏固」以及威權統治末期「萬年國會終結與軍審救濟之門的關閉」3個場次，邀請原解讀者與跨領域的專家學者與談。

會議當天，台上台下參與熱烈，各家媒體亦即時進行報導，議題受到各界關注。除討論解讀之釋憲檔案內容、還原歷史脈絡，藉以認識威權時期大法官於憲政體制中的多元面貌外，亦透過研討會搭起溝通橋梁，進一步與相關機關協商此批檔案完全揭露與對外開放的可能性。透過最後的座談，各方對釋憲歷史檔案之性質、是否得對外公開、公開的範圍、是否遮蔽、公開的法源依據，公開的形式等等，進行熱烈討論。

結集出版

會議結束後，果然引發各方討論，各界反應超乎預期，一場學術性研討會，竟然獲得大報以頭版頭外加他版的篇幅進行報導與評論。無論是肯定或批評，這樣熱烈的反應，在在顯示各界體認到檔案所揭示之釋憲紀錄，對還原歷史真相、面向未來、理解過去的重要性。

這樣的熱烈關懷，促使促轉會與解讀成員們更認真思考9篇解讀報告的呈現方式，認為不宜停留在一場研討會與總結報告的附錄，應統整會議上各方精彩的討論，集結成書，以專書形式對外公開，方便社會大眾取得閱覽，使史實與解讀成果均能接受各界公評。另方面，亦希望解讀成員們針對釋憲程序與實體探討的初步成果，能成為未來各界分析、研究釋憲資料的入門階梯。

在修稿的過程中，因各方的建言與司法院的從善如流，使此批檔案的公開有了突破性的發展。司法院同意於11月底依《政治檔案條例》等相關檔案法規，移轉未遮蔽的釋憲檔案予檔案管理局典藏，而促轉會亦迅速調用未遮掩大法官姓名的司法院釋字檔案影像，提供解讀團隊修改文稿、進行司法機關之資料彙整及研析報告之撰寫。

取得未遮蔽的檔案之後，解讀團隊立刻重行檢視全份檔案，發現大法官姓名的遮蔽，對閱讀、理解以多人會議討論紀錄為核心的資料，確實有嚴重的影響。在原本的釋憲檔案中，唯一能確認發言者身分的，僅有早期主持大法官會議的大會主席。因為依據早期《司法院大法官會議規則》，俗稱「大會」的「大法官會議」會議主席，係由不具大法官身分的司法院院長擔任。除此之外，不但不知道案件的承審大法官身分、不知道每份審查文字的提出者身分，連一般審查會各個發言者是誰都無從知悉。職是之故，無從得知「誰」正在跟「誰」甚至是「誰們」說話，討論著「誰」提出的文字版本。霧裡看花，確實會發生如同電話接錯線般的脈絡誤讀，相當程度影響解讀者對檔案的分析推論。

是以，修改文稿的工作，不僅僅是將各處提及的「某大法官」部分，回填入具體人名而已，而是重行檢視一段段發言紀錄前言後語間的對話脈絡，回溯討論情境，再據以修正初稿的分析。

專書結構

會議的議程，原本配合報告者的時間調整場次，至彙整出書時，則選擇依釋字的主題排序，系統性呈現解讀的成果。在章節安排上，先分為「威權統治下的軍事審判」與「萬年國會的建立與終結」兩部分，再依時序羅列相關釋字的解讀成果，並加入研討會與談人許澤天、陳昭如、黃長玲等的精彩與談稿，透過多元角度幫助讀者思考。

在威權時期軍事審判部分，首先是第二屆大法官於1956年作成的釋字第68號解釋。本號解釋與延伸的1970年釋字第129號均由徐偉群負責分析。這兩號解釋界定了所謂未自首而「繼續叛亂」的政治犯，甚至回溯追究行為人未滿14歲未成年時期之行為，違反了許多基本的法治原則，牴觸刑事法與人權保障的精神，同時也是造就大量政治犯的根源。在風雨飄搖的肅殺氛圍裡，我們看到了大法官們在法律解釋適用上的法理交鋒，也看到總裁手令等各方政治影響介入的痕跡，以及威權體制下不同大法官的堅持。

由蘇彥圖負責的釋字第80號解釋，對軍事法院與普通法院檢察官對叛亂犯的追訴權作出界定。相對於過去部分學界對本號解釋的誤解，透過本號解釋檔案，反而澄清了本件解釋大法官的法理考量。即便王之倧等3位大法官出具不同意見，強烈要求無論軍事檢察官與普通法院檢察官，都要「鍥而不捨」地追訴叛亂的犯行，多數大法官們則認為，在軍事法院作出不起訴處分後，普通法院不應再行追訴。

由林建志負責解讀的釋字第272號解釋，是於1991年由第5屆大法官作成，迄今亦已逾30年。此號解釋肯定《國家安全法》阻斷解嚴後軍審案件依法上訴的制度設計，使個案無從進行救濟，無法由普通司法體系重新審視，關乎轉型正義重大。分析本案大法官最後作成的結論，實質上參雜後果考察解釋方法，考量戒嚴時期過長、累積案件量大恐衝擊法院負荷，對法律安定與社會秩序的實際影響等因素進行解釋。

在「萬年國會的建立與終結」部分，首先即為1954年作成，影響戰後台灣民主發展近40年的釋字第31號，由楊雅雯與我共同完成。本號解釋由當時之司法院長王寵惠與遷台後增補的第一屆9位大法官作成，賦予立、監委等中央民代長期不改選的法理依據。即便大法官們認識到此案為「成立以來所受理的最重大案件」，處理時程卻異常迅速，甫收件即於一週內火速完成，且在審查會前，大法官已針對此案進行非正式、無紀錄的談話會。審查紀錄中顯示，本案未討論是否受理的程序問題，且本案之解釋原則亦早已確立。值得注意的是，不具大法官身分的司法院院長，透過大會主席身分能實質主導議事，甚至可提出文字版本，出現司法行政介入司法審查的空間。

釋字第85號解釋由林春元負責解讀，本號降低了國民大會的議決門檻，使在台灣的國民大會得以合法集會，並通過臨時條款修正案，奠定蔣中正一再連任總統的基礎，變更了憲政體制，並促使動員戡亂常態化，影響民主憲政深遠。在作成之初，從聲請資格、受理要件到解釋結論，均受到《自由中國》等輿論批評。在檔案中發現，即便多數大法官對受理要件與審查原則均無異議，但從歷次審查會與大會來看，仍有一位大法官「沒有」表示同意。

由蘇慧婕處理之釋字第117號解釋，是大法官所受理的第一件人民聲請解釋案。本件聲請人係第一屆國民大會代表候補人，為釋字第31號奠定「萬年國會」後衍生的國代出缺遞補規則疑義提出聲請。從檔案觀察，據以聲請本號解釋的原因案件，涉及的並非抽象法規違憲疑義，而是「行政法院判決」本身是否違憲的爭議，屬於2022年後《憲法訴訟法》才明文賦予人民的聲請類型。本案的受理，或多或少呈現當時中國國民黨內部黨、政不協調的茶壺裡風暴，而合憲的解釋結果，支持了行政院與行政法院的見解。

釋字第150號解釋由楊雅雯負責解讀，1977年作成的本號解釋，聲請人均為第一屆立法委員候補人，長年爭取遞補為立法委員。本件在增補選已經開始的政治局勢下，肯定了行政院於1951年發布第一屆立法委員遇缺停止遞補之行政命令合憲，展現了萬年國會的動搖跡象。值得注意的是，本件解釋對象雖為立委，但大法官在措辭用字上，卻小心提防亦有候補制且握有修憲權的國大反彈，顧慮國大可能的反應。

由陳慧雯負責處理的釋字第261一號解釋檔案，卷帙浩繁、頁數破千，也是台灣民主化過程中，重中之重，具劃時代意義的一號解釋。所謂「解鈴還需繫鈴人」，即是指大法官順應當時推動民主改革之社會共識，在本號解釋中補充解釋釋字第31號，親手終止了該號解釋造成的萬年國會局面，完成國會全面改選的重大憲政改革任務。從檔案中可得知，大法官於收件分案次日，即迅速地提出審查報告，再以臨時動議方式，快速通過受理，並在2個月的時程中，通過本號解釋及一份李志鵬大法官的不同意見書。除此之外，在檔案中，我們還能看到歷次會議中不同版本的文字，以及4份實為協同意見的「理由不同意見書」，不知何故選擇存檔，而未能與解釋一併公布。綜言之，即便作成釋字第261號的大法官，未必能被認定是時代的開創者，但在台灣民主化的過程中，仍扮演了臨門一腳的關鍵性角色。

未來的展望

開放釋憲檔案，長年為各界所期待，以期能深入了解大法官意見形成過程之考量，更立體、深入地理解政府體制中不同部門的交互作用，研討對台灣民主憲政秩序發展的影響。在促進戰後台灣轉型正義的路上，對大法官解釋作成過程的抽絲剝繭，亦有助於我們進一步認識，身為《憲法》守護者的大法官們，各自在威權統治時期扮演了什麼樣的角色，藉以還原真相、進行歷史監督。

附帶一提，在各方努力下，司法院已於2020年11月底，移交上述9案解釋檔案予檔案管理局，目前檔案管理局方面已做到檔案目錄公開，並能提供一般民眾申請利用。至2021年3月，9案解釋檔案的數位影像亦全數上網、對全民公開，未來不必特別申請，即得於政治檔案檢索系統中，看到未遮蔽大法官姓名的全文影像。

此外，司法院亦承諾將於2021年5月，把促轉會另行建議擴大徵集、後經檔案管理局審定為政治檔案的74案大法官解釋移交檔案管理局。在可見的未來，至少83案釋憲檔案的公開，將會改變台灣的憲法學研究。而《奉命釋法：大法官與轉型正義》一書對既往釋憲程序與實體運作的分析、解讀，亦適足以提供未來研究者入門的參考。

（作者為台灣師範大學公民教育與活動領導學系副教授。）

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