2016年3月下旬出爐的〈促進轉型正義條例草案〉（以下簡稱「促轉條例草案」），目前在立法院審議中，民進黨立委黨團提出該法，原計畫在520蔡英文就職總統前通過，做為對於台灣人民揭櫫人權實踐的大禮。如今因為草案問題重重，是否能完成三讀，尚在未定之天。
對於促轉條例草案，國民黨立委嚴陣以待，曾以「促轉會是民進黨的東廠」、「轉型正義之名、綠色恐怖之實」，強調它的違法性。雖事實上不然，可是做為一個框架式的上位法律，未來將再分別以檔案法、不當黨產條例等法，分別處理台灣的政治檔案開放、國民黨不當黨產、當代歷史記憶、日後司法平復等四大議題，草案內容確有其他啟人疑竇之處。
促轉條例須有法源
首先，除非是配合戒嚴，在和平時期牽涉到限制人民權利及特定人員司法警察權的特別立法，都需要來自憲法的法源。舉例而言，南非政府依據臨時憲法，制定國家團結及和解促進法案（the Promotion of National Unity and Reconciliation Act），再以其為根據，設立「真相與和解委員會」（Truth And Reconciliation Commission）。南非臨時憲法中明白宣示：
為促進和解和重建，我們需要提供赦免給過去因為政治目的或在矛盾與撕裂當中犯下的行為、疏忽或侵害。為此目的，依本憲法成立之國會應制定法律，設定明確日期，亦即1990年10月8日和1993年12月6日之間，並建立相關的機制、標準、程序，以及若是需要的話，法庭的建制，以利該法通過後赦免案的處理。
南非即使當時政治仍不穩定，但是具有司法制度的長期傳統（雖判決多只站在白人方面），不敢違背法律的合憲性，先修憲，再制定國家團結及和解促進法案，才產生了真相和解委員會。反觀台灣現今的促轉條例草案第一條：「為促進轉型正義，落實自由民主憲政秩序，特制定本條例。威權統治時間違反自由民主憲政秩序之不法行為與結果，其轉型正義相關處理事宜，依本條例規劃之。本條例未規定者，適用其他相關法律之規定。」
由於台灣現為民主憲政國家，促轉條例草案缺乏上位法源，即使立法目的光明磊落，難免受人批評。
不當黨產的來由及追索
對於所謂「威權統治期間」，促轉條例草案採1945年8月15日（二戰結束）至1991年4月30日（〈動員戡亂時期臨時條款〉於其次日廢止，1948～1991）起迄準據，可能是顧及必須包括1947年後的二二八事件清鄉行動，以及其後直至解嚴的1987年7月15日（戒嚴令是1949年5月20日開始實施的）之間38年又56天中發生的白色恐怖案件，以及其他政治迫害事件，再加上國民黨來台之後曾遭質疑的、持續進行的財產侵佔行為等，因為國民黨黨政不分，其實很多所謂「不當黨產」從國民黨政府接收人員在二戰終結後陸續進駐台灣時便開始了。
自從蔡英文當選總統、民進黨成為立法院最大黨之後，國民黨不當黨產的重新清算，較有機會落實，卻也引來鄉民訕笑，說是這些不法侵佔人民財產的事情，從日治時代便開始了，要清算，不如從那時也一起清算吧！
細想之下，鄉民並非全錯，只不過日治時代殖民政府做得很技巧，是透過土地、林野全島調查來巧取豪奪。土地調查進行了6年（1898～1904），規定自1904年以後就不准大租權，並以公債做為補償，消滅其權利，同時也規定1905年以後，除了繼承之外，土地轉移必須強制登記等等；林野調查進行了4年（1910～1914），確定官有林野752,933甲，私有林野31,201甲，又劃分為「要存置林場」與「不要存置林場」。
總督府運用現代的測量技術，全面進行土地及林野調查，除尚未歸順的山地原住民部落，台灣本島及附屬島嶼都完成土地測量及地籍的整理，成為日本統治台灣的重要基礎資料。兩種調查，都使殖民政府可自由運用的土地大增，總督府將無所屬的土地國有財產化，部份便宜出售給日本企業，以導引資金進入台灣投資。
國民黨政府到台灣之後，由於中國是戰勝國，「台灣回歸祖國」，當然這些日治時代的日人資產也隨著「回歸」國民黨政府，假設這是符合國際法的國家繼承，由於國民黨政府黨、國不分，究竟有多少資產流入國民黨？多少流入各級政府？多少流入軍方？多少流入國營企業等等？即使僅查核流入國民黨的部分，也可想見工程之浩大。
立法院至今已有7個不當黨產處理相關草案：〈不當黨產處理條例草案〉（葉宜津）、〈不當黨產處理條例草案〉（黃偉哲）、〈政黨不當取得財產處理條例草案〉（鄭寶清）、〈政黨及其附隨組織取得財產清查及處理條例草案〉（陳亭妃）、〈政黨不當取得財產處理條例草案〉（鄭運鵬）、〈政黨及其附隨組織取得財產清查及處理條例草案〉（高志鵬），以及國民黨提的對案〈政黨財產監督管理條例〉，在2016年2月一併付委審查。
民進黨立委提出的6個草案版本，多少仿照德國的〈黨產處理條例〉，所謂「不當黨產」包括：損害人民的自由與財產權而來的黨產，以及濫用政黨的獨占領導地位所取得之財產。例如葉宜津版的第一條：「為調查及處理政黨於中華民國（下同）76年7月15日前成立，並依動員戡亂時期人民團體法規定備案之政黨，其違反政黨本質或其他民主法治原則所取得之財產或使其附隨組織取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，特制定本條例。」
問題是，台灣雖長期在威權統治下，但是過渡到政權和平轉移，中間也經過了9年（假使從1991年廢止國民大會、次年進行立法院全面改選起算，到2000年陳水扁當選總統），過程中國民黨對於不當黨產的處置，可以相當從容。
對於長達近46年的國民黨黨產調查，民進黨及未來執政團隊有何實質應對策略？或只是以立法為手段，暫時應付來自綠營對於實施轉型正義的壓力？
德國如何處理東德共黨的不當黨產
相對於台灣，東西德的統一是快速發生的，1989年11月，東德的人民委員會接管政權後，立刻查封各級機關及國安局的檔案，該局當時僱有10萬名工作人員，近半世紀蒐集巨量的情資，嚴格監督管控東德人民；1990年3月18日舉辦國會大選，東德一夕間改朝換代；5月6日舉辦地方選舉，駐守鄉間的共黨民兵也被解散；由於東德法官都具有德國統一社會黨（即東德共產黨，SED，1989年12月8日改名為民主社會主義黨，PDS）黨籍，人民委員會逐一約談篩選，淘汰到只剩二分之一法官；5月底國會修改〈政黨及政治團體法〉，其中有兩條關於黨產的處理規定；8月底，東、西德簽訂統一協定，也列入處理黨產的規定。
東西德的「統一協定」（German Reunification treaty）具有憲法層次的地位。「統一協定」使西德的基本法（即當時的西德憲法）適用於東德，以及部分基本法相關條文的修正。1990年10月東西德完成統一後，〈黨產處理條例〉通過，德國社會統一黨（民主社會主義黨）到1989年10月7日為止所列冊的黨產，全部交付信託，並依該法成立16位委員的獨立委員會，下設50-60位工作人員，依法具有司法警察權，可以依刑事訴訟法進行蒐證，包括搜索、扣押等，該法並責成德國社會統一黨必須向獨立委員會說明自1945年5月8日以來所購置、沒收或以其他方式而取得的財產，或是處分掉的財產等財產變動，依據該法將財產歸還於原所有人，若所有人身份不明或已去世，則移做東德的經濟重建之用。
除設獨立委員會外，德國還在1990年成立處理兩德統一後各種財產問題的信託局（已於1995年1月1日改名為「聯邦統一特殊事務局」，仍隸屬財政部），該局主要負責將這些屬於黨國的財產民營化，成員最多時達3,000人，其中專責黨產部分則有250餘人。
雖有一連串的防弊措施，德國社會統一黨在東西德統一前後還是大舉脫產，包括將資產移至海外，或是化整為零，以貸款方式轉移至黨員個人身上，使檯面上的黨產規模減少許多，以規避清查。為防德國社會統一黨脫產，統一後的德國聯邦政府還公開懸賞，要求民眾或團體舉發前該黨不法的脫產行徑，如經檢舉，確查有隱匿黨產等情事，檢舉人將可獲得被國家所沒收黨產的5%為獎勵，不過，這必須以不超過500萬馬克的資產為限。
由上述可知，德國的〈黨產處理條例〉法源，仍是憲法級的立法。民進黨立委黨團若想通過〈促進轉型正義條例草案〉，也有義務向民眾解釋，為何立法院有7個堪稱完善的不當黨產處理條例草案在審查中，尚須通過一個促進轉型正義條例，內設促轉委員會，賦予中央級官員身份，對行政院負責，卻兼有司法警察權以調查相關案件（建促轉條例草案第14條）？由於涉及人民權利之保障，這兩種法律的法源又到底在哪裡？
政治恐怖事件的平復
台灣轉型正義的討論中，比追索國民黨不正當黨產還更重要的，是人民在二二八清鄉行動與後繼白色恐怖事件所遭受到權利侵犯與尊嚴受損，波及人數多達數萬人，於是有了促轉條例草案中的第6條：
威權統治時期，違反自由民主憲政秩序、侵害公平審判原則所追訴或審判之刑事事件，應予重新調查，平復司法不法，以彰顯司法正義、導正法治教育，並促進社會和解。（第1項）
前項平復司法不法，得以識別加害者並追究其責任、回復並賠償被害者或其家屬之名譽與損失，及還原並公布司法不法事件之歷史真相等方式為之。（第2項）
問題在於，例如南非真相和解委員會的違反人權委員會，負責調查1960年至1994年之間的人權迫害事件，便負重過大而無法盡全功（甚至半功），台灣的促轉會調查的年代是1945年到1991年，以促轉會委員的兩年一任（得無限期每次延一年），如果要稱職，幾乎要有做終生職的準備而為之，但又須中途不受政黨輪替的影響，以免換了行政院長便不得展延任期。
同時，南非的真和會是以特赦為誘因，招請過去的加害者前來「現身說法」並道歉，在與被害者家屬的互動中，完整將政治恐怖實況重現於國人面前。台灣至今並沒有條件這樣做，尤其是民進黨，尚背負著平反政治人權迫害事件的重責。
一如我在〈台灣的轉型正義：我們真的想寬恕，但不知要寬恕誰……〉所說的：「真相與和解委員會的設立，就是為了要讓台灣過渡到一個新的政治階段，無需全民集體遺忘，便能夠把握歷史的真正脈絡，創造一個更理性的新台灣，成為彼此間沒有夙怨的新台灣人。」但是台灣政治恐怖事件的加害者，完全沒有同意調查的誘因，而且大半案件因為案件罹於時效，已不致受到刑罰，那麼，請問以一個9人的促轉會，雖「得指派、調用或聘僱適當人員兼充研究或辦事人員。（第1項）前項調用人員，行政機關不得拒絕。促轉會所需經費由行政院預算支付。（第2項）」（見促轉條例草案第10條）究竟要聘用多少人？什麼資歷的人？花多久時間？來調查這數以萬計的案件。
像這種與予取予求的「前項調用人員，行政機關不得拒絕。促轉會所需經費由行政院預算支付。」的空白立法，尤其這些人可能必須具備「準司法警察」的身份，合適出現在一個特別條例，尤其是現在由必須看緊預算的立法院提案審查嗎？
民進黨黨團至今對於促轉法草案，對外解釋有過簡之嫌。要知道，像南非的真相和解委員會，是動員全民熱烈參與的政治運動，也唯有如此，才顯示出它的正當性，以及民主教育效果。如果只是把民眾杵在一邊，說些冰冰涼涼的、教條式的平反高調，即使草案通過，真相和解的失敗可能性就很高了。
一些法政學者在前陣子的相關座談會中，提及〈戰爭罪及危害人類罪不適用 法定時效公約〉（Convention on the Non-Applicability of Statutory Limitations to War Crimes and Crimes Against Humanity，1970），或可透過立法院通過公約，做為清查台灣過去政治恐怖事件的司法準據，一勞永逸解決這些案件的起訴時效困難，同時可將調查權回歸司法體系，以免促轉會長期淪為「東廠」之譏。凡此種種，在民進黨成為國會多數之後，相關的政治算術可以變得更靈活，就看民進黨政權如何接招了。
【參考資訊】
*促進轉型正義條例草案及其說明，請見立法院議案關係文書 院總第1215號 委員提案第18785號
*南非真相和解委員會的運作，請見黃怡〈台灣的轉型正義：我們真的想寬恕，但不知要寬恕誰……〉
*台灣過去嘗試處理政治迫害案件與官方接觸的失敗經驗，請見林書揚《如何讓過去的成為真正的過去》，人間出版社，2010。
*德國統一協定對於轉型正義相關條文：
Unification Treaty (August 31, 1990)
Article 17 Rehabilitation
The Contracting Parties reaffirm their intention to create without delay a legal foundation permitting the rehabilitation of all persons who have been victims of a politically motivated punitive measure or any court decision contrary to the rule of law or constitutional principles. The rehabilitation of these victims of the iniquitous SED regime shall be accompanied by appropriate arrangements for compensation.
*戰爭罪及危害人類罪不適用法定時效公約，條文請見http://www1.umn.edu/humanrts/chinese/CHx4cnaslw.htm，或見維基文庫有列入簽約國。根據維基百科的解釋，危害人類罪是「危害人類罪或反人類罪，舊譯違反人道罪，於2002年7月1日生效的《國際刑事法院羅馬規約》將該罪名中文譯名確定為危害人類罪。規約中的定義為「是指那些針對人性尊嚴極其嚴重的侵犯與凌辱的眾多行為構成的事實。這些一般不是孤立或偶發的事件，或是出於政府的政策，或是實施了一系列被政府允許的暴行。如針對民眾實施的謀殺、種族滅絕、酷刑、強姦，政治性的、種族性的或宗教性的迫害，以及其他非人道的行為。」
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