2024年3月，歐洲聯盟理事會（Council of the European Union）通過《關鍵原料法》（Critical Raw Material Act CRMA），目標是強化歐盟境內關鍵產業的原料供應自主，降低對其他國家的依賴，以保障供應鏈安全[1] 。
雖然這部法落地在歐盟，但台灣的我們也該好好面對類似問題。這是因為，無論是藥品、塑料、汽車，公共設施中的建材、照明設備，甚至攸關未來發展的晶圓與綠能等產業，若要確保持續發展，就與原物料的供應有著密切關係。
這些「關鍵原料」，若有短缺風險，便會對社會運作造成相當程度的影響。而歐盟為了維護關鍵原料的穩定供應，降低對其他國家的依賴，便制定前述法令。而台灣的地理條件，更讓我們仰賴關鍵原料的進口，我們國家也處於國際地緣政治下的敏感位置。
歐盟這部法的實踐，便是我們未來守護原物料供應的學習對象。趕緊來看看！
為何要通過《關鍵原料法》？
按照歐盟綠色協議（le pacte vert），各國希望遵守《巴黎協定》的承諾，在2050年前實現「碳中和」的目標。為了實現前述目標，針對綠能產業與科技產業的關鍵原料採購、加工與回收等事項，便十分重要；同時，這部分也涉及供應鏈的確保，以及地緣政治上的戰略思考。
什麼是關鍵原料？這邊指的是在經濟發展中扮演重要角色、一旦短缺便會造成相當風險的天然原料。尤其在現今產業轉型中，為了減低石化燃料的使用，便需建置「潔淨能源系統」，對於相關金屬、電池材料、稀土的需求，未來想必將快速增長。
舉例來說，鋰、鈷和鎳用於製造電池；鎵用於太陽能板；硼用於風力發電技術；鈦和鎢則使用於太空和國防領域。為了滿足相應需求，關鍵原料的充足供應十分重要。
這些年，歐盟相當依賴從非歐盟國家進口關鍵原料，例如：100%的重稀土供應都來自中國，98%的硼來自土耳其，71%的鉑來自南非，用來打造半導體或太陽能、風力發電等產業。這樣的依賴，加上前述對關鍵原料的需求逐步提升，使整體供應鏈變得更加脆弱，缺乏穩定性。
因此，在可預見的未來，考量歐盟境內對於礦物資源的需求十分迫切，需求量也大幅提升，就有動機制定《關鍵原料法》，確保歐洲工業關鍵材料的供應安全，大幅減少對單一進口來源的依賴，以確保整體綠能與科技產業的發展。
《關鍵原料法》如何打造原料自主？
為了確保歐盟國家的供應循環與永續，改善相關原料的提供，本法做了幾項重要決定。
首先，法規列出了一份有關綠色和數位轉型技術，以及國防和太空重要的戰略原料清單。針對未來需求量增加、生產過程複雜，面臨較高供應風險的情況，清單列出34種關鍵原料，其中的一半（17種）也同時被指定為戰略性原料，包括：鋁、鋰、鎵、錳、鍺、天然石墨、硼、鎢、鈷、銅、鎳等元素。
其次，此項立法也要求在2030年之前，在歐盟境內建立「整體戰略原料供應鏈」的能力。就目前而言，大多數關鍵原料都是從歐盟境外進口，歐盟國家並無法自給自足。落實供應來源的多樣化，便十分重要。
具體來說，在2030年之前，就關鍵原料的開發與供應，本法期待未來於每年總需求量中，10%由歐盟境內開採，40%由歐盟境內煉製及生產，15%則來自既有產品與設備的回收利用。此外，歐盟每年所需的關鍵原料，無論在供應鏈的任何階段，來自歐盟以外任何單一國家的比例不得超過65%，也就是其依賴度不得超過65%。
其三，本法也致力發展歐盟境內國家開採、提煉、加工關鍵原料的能力。這個部分的提升，需要歐盟境內各個國家從開採原料時就予以配合。
進一步來說，這需要在國家制度中，由各國對其國內規範進行更多修正與完善，採取更簡化、更可預測的授權程序，並促成金融資金的流通。再者，也要提高歐盟抵御「供應鏈中斷」的能力。歐盟將透過相關耐力測試，強化供應鏈的彈性與韌性，並透過全方面的協調，建立關鍵原料的戰略儲備，促進永續的投資和商業貿易。
此外，歐盟也會投資相關研究，提高創新與技術能力。包括加強對關鍵原料領域的應用、建立關鍵原料技術能力的夥伴關係，並設立研究機構，促進發展供應鏈中的技術發展。
最後，更要確保關鍵原料的持續與循環。也就是經由回收與再利用關鍵原料，建立另個次級市場，加強原料的供應能力。例如鼓勵設置回收廢棄物設施，獲取關鍵原料，提高歐盟市場關鍵原料的持續供應。
台灣人該怎麼看？
支持者認為，本法可以促進歐盟達成氣候目標，因關鍵原料對能源轉型至關重要。此外，加強與全球可靠貿易夥伴的合作，也可減少歐盟目前對部分國家的依賴，確保歐洲供應鏈的穩定，也符合歐盟境內國家與全球許多國家的共同利益。
然而，論者也提出，本次歐盟以相當快的速度，完成立法程序。雖是為了確保歐洲工業擁有安全、持續性的原料供應，但實行結果恐怕只讓歐盟境內的私營集團獲利，使居民權利和環境受到損害。
這是因為，本法乃以關鍵原料供應的戰略利益為首要目標，並容許歐盟境內的礦產開採有更大的彈性；這樣的結果，可能與生物多樣性的保障，以及居民健康的標準有所衝突。
舉例來說，現行禁止開挖的地區，未來就可能會被允許採集礦物或稀土，一下升高環境風險；另一方面，現行立法也沒有明確表示「開發應經當地居民同意」，忽略當地居民就其居住生活有表達意見的權利。
此外，就結果而言，更多的礦物開發，讓開發業者迎來商業榮景的同時，也意味隨之更多的污染、更少的農田，以及區域環境的破壞。
本法的戰略性思考，在於維持關鍵原料的供給安全，具有正面意義。在台灣，除了大量的能源礦物依賴進口，許多金屬礦物與工業原料礦物也是仰賴進口。因此關鍵原料若有短缺，對於我們維持社會運作，以及台灣重要產業的發展，皆有重大影響。由於台灣天然的地理條件，無法自行開採大部分的礦產；如何維護進口的多樣性，避免對單一國家造成依賴，並對外建立穩定合作的夥伴關係，歐盟《關鍵原料法》的訂定，我們可以進一步借鏡。
（作者為律師、艾克斯馬賽大學公法學博士。）
[1] 這項法律是2023年3月由歐盟執行委員會（European Commission）所提出，並於同年12月由歐洲議會（European Parliament）通過；而今由歐盟理事會批准，完成整個立法程序。
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