歷經2年多的時間、數個立法院會期、高達10個版本的修法提案，當年為因應巴黎協定（Paris Agreement）而通過的《溫室氣體減量及管理法》（下稱「溫管法」），終於在 2023年2月15日正式更名為《氣候變遷因應法》（下稱「氣候法」），內容亦有大幅修正。
氣候法的新生，可說是台灣進入氣候治理新階段的宣告，將大幅影響你我與未來世代的生活。為什麼這麼重要？本篇文章將簡評氣候法的五大修法重點，帶大家了解面對氣候鉅變的制度因應。
關懷「世代與多元社群」的氣候立法
筆者認為，本次氣候法最影響深遠的，是首次把「世代正義」、「跨世代衡平」及「公正轉型」放入氣候法的立法用語之中。
「世代正義」與「跨世代衡平」的概念，是為了讓不同世代共同因應氣候變遷，類似由巴黎協定及格拉斯哥氣候協議提出的「代際公平」（intergenerational equity）。2022年7月，聯合國大會也通過類似決議，認為「乾淨、健康及永續環境是基本人權」（the human right to a clean, healthy and sustainable environment），強調永續發展對於現在及未來世代同等重要，而環境生態惡化、氣候變遷、生物多樣性喪失等問題，對於現在及未來世代的人權享有，都造成了威脅。
上述國際法文件，反覆確認了「氣候變遷」橫跨世代的尺度，也讓落實世代正義成為因應氣候變遷的基本要求。我國氣候法搭載了相同的精神，對於未來氣候法的詮釋及實踐而言，至關重要。
國際上，從近年烽火連綿的青年氣候訴訟中可以觀察到，新的世代開始擔心：國家若遲遲不肯回應氣候變遷，並未採取更積極的氣候行動，只是遺留溫室氣體減量的負擔給後人，令國家逐步走向環境臨界點，讓未來世代蒙受更多氣候災難，是時候挺身而出，用訴訟告訴大眾：國家已違反其保障人民權益的基本義務[1] 。
至於「公正轉型」，也是國際氣候治理的重要支脈。不只前述格拉斯哥氣候協議呼籲會員國應以公正方式完成淨零排放的轉型，2022年的聯合國氣候峰會中，也把公正轉型的社會支持與全球安全網精神，明文納入會後決議的夏姆錫克實踐計畫（Sharm El Sheik Implementation Plan）中。
如同氣候法規定，公正轉型是指「在尊重人權及尊嚴勞動的原則下，與所有受『淨零排放』轉型影響的社群諮詢，以協助產業、地區、勞工、消費者及原住民族穩定轉型。」換言之，公正轉型是為了確保從高排碳轉型為低排碳或淨零排碳的過程中「沒有人被遺漏」（no one is left behind）──那些受到轉型影響的群體（例如煤礦、化石燃料產業的勞工），都能受到制度的充分保障。
那麼，公正轉型到底該怎麼轉呢？國家發展委員會（下稱「國發會」）日前針對台灣2050年的淨零排放路徑，公布了12項關鍵戰略行動計畫草案；其中也針對公正轉型有初步規劃。具體來說，至2030年，政府打算針對公正轉型投入約新台幣338.2699億元的執行經費。不過，相較整體預算近9,000億而言，公正轉型預計的經費事實上非常少。
此外，參考國外經驗，投入充足的經費是公正轉型是順利推行的重要前提。氣候法雖然規定，溫室氣體管理基金可以用來「協助中央主管機關，執行公正轉型相關事項」，但修法理由卻強調：中央目的事業主管機關在辦理公正轉型時，應優先編列相關經費；經費不夠，才可以向溫室氣體管理基金提出協助的要求。而這樣的預算安排，是否符合台灣公部門，推動公正轉型的習性？還需要進一步檢視。
最後，氣候法也要求相關主管機關在廣納意見後，應訂定「公正轉型行動方案」；而公正轉型的主辦機關（即國發會）更須定期擬訂「國家公正轉型行動計畫」並編寫成果報告。據此，我們應該可以期待中央相關機關，針對所轄產業的結構調整與公正轉型，能盡速展開對話與盤點。
更明確劃分權責的氣候治理架構
氣候法最重要的一個修正，是把「中央有關機關權責入法」。
考量到氣候變遷是跨領域、跨部會治理的議題，氣候法就要依照處理的不同事項，明文對應主責及協辦機關，如本法中規定「自然資源管理、生物多樣性保育及碳匯功能強化事項」由行政院農委會主辦，內政部及海洋委員會協辦。
雖然權責入法的規定，並未具體建構機關之間到底該如何就氣候治理相互協力，但仍相當程度地指明中央各機關的權責事項，也強化了機關努力減緩與調適氣候變遷的義務強度。
進一步而言，氣候法有一大部分的規定，是在原本溫管法的基礎上，用更多立法授權行政機關，讓後者取得擬定及執行政策的任務，協助社會及產業轉型[2] 。
首先，就減緩氣候變遷的部分包含：環保署應擬訂「國家因應氣候變遷行動綱領」且應每4年檢討一次（第9條）；環保署應訂定5年為一期的「階段管制目標」（第10條）；中央目的事業主管機關應擬訂「所屬部門溫室氣體減量行動方案」並且每年編寫成果報告（第12條）；環保署應建立國家溫室氣體排放清冊，且須每3年編撰「溫室氣體國家報告」（第13條）。
其次，調適氣候變遷的部分則包含：環保署及中央科技主管機關應定期公開「氣候變遷科學報告」並進行氣候變遷風險評估（第18條）；中央目的事業主管機關應針對易受氣候變遷衝擊的領域，訂定4年為一期的「調適行動方案」及調適目標（第19條）；環保署應整合國家因應氣候變遷行動綱領及各領域調適行動方案，擬訂「國家氣候變遷調適行動計畫」，且應每年編寫成果報告（第19條）。地方政府則應依照中央機關擬訂的計畫及方案，分別訂定「溫室氣體減量執行方案」及「氣候變遷調適執行方案」，並每年編寫成果報告（第15條、第20條）。
用經濟誘因，引導溫室氣體減量
氣候法除了明定我國要在2050年，達到溫室氣體淨零排放的目標之外[3] ，也增加了溫室氣體減量的經濟誘因。
首先，氣候法新增：環保署得對溫室氣體的直接及間接排放源，分階段徵收碳費，用途則是納入溫室氣體管理基金，用於溫室氣體減量和氣候變遷調適工作（所謂專款專用）。
碳費是「碳定價機制」（為排放的二氧化碳訂出價格）的實現，究竟要讓業者付出多少，曾是本次修法的辯論焦點[4] 。不過，氣候法最終並未納入固定費率，而是規定由「費率審議會」依我國現況、排放源類型、溫室氣體種類、排放量、自主減量情形等因素並定期審議檢討。
此外，氣候法也配合碳費制度納入經濟誘因機制，規定碳費徵收對象若因轉換低碳燃料、採行負排放技術、提升能源效率、使用再生能源或製程改善等減量措施，進而滿足環保署的指定目標時，可提出自主減量計畫，申請核定優惠費率。
碳費制度及優惠費率的細節，都還有待子法繼續充實；費率審議會最終核定的費率是否具備減量效益，以及優惠費率是否真的會創造減量誘因，也還有待觀察。另外，為避免碳費制度的實施，可能產生進口貨品的碳洩漏，氣候法也對此制定了進口貨品排碳差額的核定制度[5] 。
再來，為鼓勵大家執行溫室氣體減量措施，氣候法更增訂事業或各級政府得自行或聯合共同提出自願減量專案，再向中央申請核准取得減量額度。為建構減量額度供需機制，促進減量，並讓減量額度可以移轉、交易或拍賣；而溫管法時代即已存在但尚未施行的總量管制，則繼續留在氣候法──但實施的順序劣後於自願減量機制。
為提高自願減量誘因，氣候法讓碳費徵收對象，可以向環保署申請核准以「減量額度」扣除「應繳納碳費」的排放量。此時，兩個碳定價機制在此交錯，可能會出現兩個法條釋義上的疑問。
首先，根據自願減量專案而取得的減量額度，如何轉換為事業真實的直接與間接排放量？其次，因移轉、交易或拍賣而取得的減量額度，是否可以，以及如何用來扣除應繳納碳費的排放量？前者涉及自願減量方法的可信賴程度，後者則涉及減量額度與其交易價格是否與扣抵的排放量，與其相應的碳費相當，還有碳費費率對於減量額度交易價格的影響[6] 。
針對事業新設或變更排放源，可能排放更多溫室氣體，氣候法也新增要求：讓新設事業或變更排放源達一定規模者，應進行一定比率的增量抵換（即透過抵換，達到溫室氣體最終不增不減的效果）[7] 。而增量抵換有困難者，則可以「繳納代金」來替代。
新增氣候變遷調適專章，卻力有未逮
隨著近年越來越頻繁的極端氣候事件，還有對應的氣候歸因科學（climate attribution science）以及「損失與損害」（loss and damage）等概念，益發受到重視，即促使氣候變遷調適，從單純承諾，轉為具體實踐[8] 。
所謂調適，依照氣候法規定是指：人類與自然系統，為回應實際與預期的氣候變遷風險與影響，所啟動的調整與適應過程；藉此建構氣候變遷調適能力並提升韌性，緩和因氣候變遷所造成的衝擊或損害，並活用有利情勢。
氣候法新增了氣候變遷調適專章，在溫管法原有的基礎上，繼續建構台灣氣候變遷調適的能力[9] 。調適專章涵蓋四條新增條文，規範內容包含政府應推動的十個調適能力建構事項、政府應進行在地的氣候變遷風險評估，以規劃早期預警機制及系統監測，並擬定各領域調適行動方案與氣候變遷調適執行方案。
整體而言，調適專章僅就「調適法制」起了個頭而已，還有許多面向，尚待擬定後續政策時予以填充。舉例而言，國際上倡議的「以自然為本的解方」（Nature-based Solutions，NbS），即未見於氣候法中（雖然自然碳匯有在減緩的框架下，有被放入氣候法）。
此外，雖然氣候法有明文規定，要強化脆弱群體因應氣候變遷的能力，與融入以原住民族為本的氣候變遷調政策，更要求遵守「提高氣候變遷調適能力」、「降低脆弱度與強化韌性」等原則，氣候法卻沒有明確規範氣候變遷調適所相應的人權保障機制（如相對人或利害關係人應該如何救濟？），也未要求政府在擬定調適政策時應考量對人權的負面影響。
不過，氣候法在這個面向上的靜默，並不表示國家在擘劃調適政策時沒有兼顧脆弱群體人權保障的積極義務。憲法、兩公約施行法、以及環境基本法，皆可作為政府在解釋氣候法時，對於政府是否對基本人權有積極保障義務的補充角度。
許諾與失落：沒有牙齒的氣候法
如前所述，氣候法兼具政策立法及管制法的特質，氣候治理內涵的充實繫於行政機關積極擘劃與執行。因此，如何確保政府機關依照氣候法的授權及要求擬定相關子法、政策、計畫及方案？如何確保政府機關本於氣候法的立法目的與基本原則推行相關內容？民間不乏提出質疑：人民應該如何監督政府遵守氣候法？
氣候法訂有罰則章節，但罰則並不適用於行政機關──尤其當後者怠於履行氣候法所賦予的任務。針對相關計劃與方案的執行，氣候法延續過去溫管法的模式，採取定期檢討、定期報告、階段式或滾動式修正、提出改善措施等自我修正的方式確保相關計劃走在正確的路上。但這樣真的就足夠了嗎？從其他國家的經驗觀察，尤其是層出不窮的氣候訴訟案件，上述模式真的足以監督政府的氣候不作為嗎？
這或許也帶出了這部氣候法最大的修法遺珠之憾，也就是未能納入的公民訴訟專章。正如外界所評析，氣候法即便是進擊的氣候法制革新，仍舊欠缺公民監督及司法審查的牙齒。不過，欠缺公民訴訟專章並不表示司法救濟的大門，對於行政機關的氣候治理怠惰問題就此關閉，只是需要更多有創意的訴訟策略，才能透過既有之訴訟機制，對行政機關施加監督壓力。
（作者黃海寧為執業律師。關切環境、氣候、永續與貿易議題；魏惇婷畢業於東吳大學法律系及台灣大學法研所國際法組，現為執業律師；張庭瑜畢業於政治大學法律系及台灣大學法律研究所，現為執業律師。）
[1] 李建良（2021），〈氣候變遷、基本人權與憲法訴訟〉，《台灣法律人》，第17頁；環境權保障基金會（2022），《氣候訴訟入門手冊》，第61、81頁。
[2] 林春元（2022），〈從姿態立法到轉型立法－台灣 2050 淨零排放立法進程與未竟之業〉，《全國律師》，第11頁。在政策立法的內涵上，政府為因應氣候變遷而制定的法律及政策，包含上述的綱領、計畫與方案，皆受到氣候法第5條第3項及第6條下的基本原則所規範。例如，第6條新增：政府應致力氣候變遷科學及溫室氣體減量技術的研究發展。，第5條第3項則新增：政府相關法律及政策規劃管理，應參酌國內外最新氣候變遷科學研究、分析及情境推估；明定氣候相關的政策決定應以科學為本（science-based）、與時俱進。值得注意的是，這些基本原則和其他法規範的橫向連結，例如氣候法第5條第3項新增在推動自然碳匯時，政府應與原住民族共同推動及管理原住民族地區內的自然碳匯，相關權益應與原住民族共享，涉及原住民族土地開發利用時應與當地原住民族諮商並取得同意，與原住民基本法彼此呼應。
[3] 根據Net Zero Tracker，截至2023年2月21日為止，全球一共只有16個國家（加上歐盟，排除區域層級，美國各州不分別計算）將「淨零排放」（net zero）或「氣候中和」（climate neutral）入法；若只計算淨零排放入法，則只有12個國家。上述國家中，亞洲國家僅有日本、南韓及斐濟。
[4] 根據2020年12月由倫敦政經學院格蘭瑟姆氣候變遷與環境研究所（Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment）為台灣製作的碳定價制度設計研議報告《臺灣碳定價之選項》（Carbon Pricing Options for Taiwan），考量到台灣發電平均碳排放強度及國人願意增加電價或實施碳費的意願，台灣的碳定價有可能落在每噸二氧化碳當量新台幣300元。針對台灣碳定價不宜太低，綠色和平曾於2021年7 月出版《「有效碳定價」解盲》手冊深入分析。
[5] 根據氣候法第3條第1項第17款規定，碳洩漏是指「實施溫室氣體管制，可能導致產業外移至其他碳管制較為寬鬆國家，反而增加全球排碳量之情況。」碳洩漏是實施碳定價制度（包含排放交易或碳稅、碳費）的國家極力避免的事情，例如歐盟擬實施的碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism），即是針對碳洩漏的制度因應。
[6] 針對減量額度得用於扣除碳費計算的部分，有論者持類似的保留態度，認為各類型排放的溢額於市場上價格不一，難以訂出固定的價格區間，因此不鼓勵允許排放源以溢額繳納溫室氣體排放費或碳稅。參葉俊榮等主編（2020），《建構氣候轉型立法：比較立法與議題論述》，新學林，第483頁。除可扣抵應繳納碳費的排放量外，氣候法第 26 條規定，減量額度的用途還包括進行增量抵換、扣除排碳差額、抵銷超額量及其他經認可的用途（例如環評承諾抵換、企業自願性碳中和宣告）等。
[7] 增量抵換的概念，可以參考行政院環境保護署審查開發行為溫室氣體排放量增量抵換處理原則，或是行政院環境保護署審查開發行為空氣污染物排放量增量抵換處理原則。另外，針對消費市場，環保署公告特定產品的製程以及指定車輛的製造與輸入，依照氣候法第23條規定：這些產品的溫室氣體排放應符合公告的效能標準；新建築的構造及設備（例如敷設於建築物的綠能設備、空調、升降設備等）亦須符合減緩溫室氣體排放的規定。上述效能標準及減緩溫室氣體排放的規定，性質上都屬於事前管制。氣候法第 37 條則是強化碳足跡管理機制及產品標示，藉由延長生產者責任及提供民眾低碳的消費選擇，促使廠商生產低碳產品。同法第39條則首度將二氧化碳捕捉、再利用及封存等新興技術納入規範。
[8] 2022年11月召開的聯合國氣候變化綱要公約第27屆締約方大會（COP 27）四大的目標之一就是持續推動並強化全球調適目標之落實，確認各國在巴黎協定及格拉斯哥氣候協議所確立的全球調適目標。COP27特別強調在現在極端氣候已成為我們日常生活的時刻，必須更積極強化氣候韌性及幫助最脆弱的社區團體。
[9] 有關於台灣過去的氣候變遷調適政策，可參考溫管法時代所擬定的國家氣候變遷調適行動計畫（102-106年；第一期），以及國家氣候變遷調適行動方案（107-111年；第二期）。
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