產業缺工的說法，並非新鮮事。早在1980年代中期，台灣就悄悄出現外籍移工的身影，以補足本土勞動力的缺少，1992年《就業服務法》出台，終於為他們提出了法制依據。起初，政府宣稱外籍移工政策是「限業、限量」且採取「補充而非替代原則」，但看著移工數字從1992年的15,924人成長到如今的751,603人（至2023年10月止），足足47倍的飆漲速度，至今仍看不到趨緩的態勢。
這似乎意味著台灣真的缺工。因此不僅藍領移工人數飆升，國家發展委員會對準專業人才，也積極端出育才、留才及攬才的政策；移民署則提出留才久用政策，試圖留住已在台灣工作多年，而且表現良好的外籍移工。
但矛盾的是，台灣並非就業完全飽和狀態。政府公立就業服務站推介求職者眾，且每年有數量不少的人選擇離開台灣、前往海外就業。為什麼台灣還要大費周章往外找人？這其中有什麼隱情呢？
產業真的缺工，還是缺廉價勞工？
我們就以近日引起輿論最多關注的旅宿業為例。旅宿業一直都表示自己缺工嚴重，地方政府就業服務單位也努力推介媒合人力，卻未見成效。這引起筆者好奇，究竟是台灣勞工的問題，還是業者的問題？
上網搜尋人力銀行的求才廣告，很容易發現：國內五星級飯店的龍頭業者以30,000～32,000元的月薪招募房務人員，並於附註表明工作內容。老實說，以對此職務內容的要求，該報酬只能以「心酸」形容。然而，進金管會網頁去搜尋該企業的最近一期財報，卻赫然發現該飯店的淨利率高達20%！
當全球早已進入微利年代的當下，20%的淨利率是何其耀眼；再看勞動部官方的統計，餐飲旅宿服務業的勞工勞退提撥金額，也是所有行業之最低。這如何不令人感嘆再三？如果業者願意提高勞動條件，還會缺工嗎？究竟業者期待的是什麼？
中高齡及高齡就業現況，能補缺工之旱嗎？
台灣的整體勞動參與率，相較於歐美國家並不低，但55歲以後，即開始跟這些國家分道揚鑣，尤其是60歲以後，各個年齡組的勞參率更如雪崩式下降。雪上加霜的是，台灣還面臨少子女化的新陳代謝危機，加深了早已困窘的年金缺口。因此，如何延緩勞工退出就業市場，或鼓勵已退出者重返就業市場，就成了這幾年來勞動政策的重點議題。
檢視現行法規，我們既有禁止年齡歧視的《就業服務法》（1992）第5條明列18種禁止項目，卻同時存在《勞動基準法》第54條，雇主得強制年滿65歲員工退休，兩者明顯扞格。
在其他國家，到60歲仍有6成～7成的勞動參與率，台灣卻不到4成，以致於65歲之後的勞動參與率和這些國家相去甚遠，大概只有韓國的四分之一，日本更是連三分之一都不到。在平均餘命不斷延長及少子女化的情況下，這些過早退出就業市場的中高齡及高齡勞動者，的確是一股不可小覷的潛在勞動力來源。
但要如何提升這群中高齡及高齡者的勞動參與率，使他們能如同西方國家的「高年級實習生」一樣，可以在職場活出精采？關鍵在於如何善用這群人力。以下就幾個面向來討論。
首先，法制上目前已有若干措施，例如鼓勵企業繼續僱用的獎助、進用65歲高齡者就業保險責任的豁免，或雇用已請領勞保老年給付之中高齡及高齡者，雇主僅需負擔保費極低的職災保險責任。這些都是有利於雇主僱用中高齡及高齡者的財務誘因。然而仍有些問題得重新思考。
其一，台灣的退休制度沒有西方「漸進式退休」的過渡期設計，而是僵固的1跟0，亦即今天仍是全職，明天退休後立刻完全沒事做，有極大失落感。這種制度設計不利於身心已無法負荷全職／全時工作的中高齡及高齡者，也難怪不少人根本撐不到退休年齡、就自請提早退職了。如此也不利於雇主在人力技術的銜接與傳承的安排。
其二，勞保的老年給付，有5年減額及增額的年金設計，等於是提供員工前後10年的彈性，但勞基法的退休時點卻無提供勞方任何彈性，65歲能否繼續工作，完全繫於雇主的意願，無視員工身心、家庭情況或個人生涯轉軌的考量。有人想繼續工作，但不想或無法全時工作時，目前制度設計就是缺乏減少工時的選項，以致於勞工只能被迫提早退職，且承擔年金被打折的後果。
荷蘭曾是歐洲中高齡及高齡者勞參率很低的國家，後來實施《彈性工作法案》（Flexible Work Act），保障員工改變工作時間及增減工時的權利。2022年更進一步通過《隨地工作法案》（Working Where You Want Act），依據該法案，除非影響公司重大利益，否則員工有要求在家工作的權利，企業因前述原因拒絕員工的要求時，須提出理由。
雖然《隨地工作法案》於實施1年後被荷蘭參議院以險勝票數否決，但《彈性工作法案》仍舊有效，從實施結果來看，中高齡以上勞工的利用率並不低。
荷蘭的另一項改革做法是將退休年齡與平均壽命連動。目前荷蘭的退休年齡為66歲10個月，到了2024年則會提升至67歲。從2025年開始，只要平均壽命增加1歲，退休年齡就會跟著延後8個月。這個作法的好處是延緩退休年齡，不再需要經過繁瑣的立法程序，而是隨著平均壽命的增加而自動調整。除了荷蘭，丹麥、芬蘭與葡萄牙等國，也都採取相似的政策。
其三，為活絡高齡者的就業市場機會，政策必須顧及雇主的雇用意願。目前無論是何種情況，只要有雇用高齡者，雇主均須提繳勞退金，這筆費用對雇主自然是負擔。從勞方角度來看，既然65歲之後即退出職場，因此65歲之後的勞退金即屬額外多出來的性質，此時也不妨將勞退與勞保予以連動處理，既然過了65歲即可停止勞保，自然也可考慮勞退的去留，以提高雇主僱用高齡者的經濟動機。
以台灣近鄰的韓國為例，65歲以上的勞參率高居OECD之冠。這背後或許跟經濟條件欠佳、只能繼續工作餬口飯吃有關，不過韓國的《高齡者優先雇用令》也發揮相當的作用。法令選定160種適合中高齡者就業的職類，在政府機關或政府出資的事業單位中，這些職類如果有員額擴編、原職務中高齡者離職等狀況，有義務優先雇用55歲以上族群，並定期製作雇用狀況報告，送交勞動部審查。另外對300人以上的企業還有定額僱用的規定，同時搭配稅賦減免。
總之，高齡化及少子化背景下，若職場友善性提高，工作時間及地點也能適度予以彈性調整，則中高齡及高齡者的勞動力的確是有極大活化的潛力，從而可以對台灣的經濟發展與成長，繼續盡一份心力。
（作者為國立政治大學勞工研究所教授，美國南加州大學社會學系博士，研究專長為勞動社會學、男女工作平等、女性研究、高齡社會學。）
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