2016年尼伯特風災中受損的農民。 圖片來源:天下資料,劉國泰攝。

2019年才剛過幾個月,已經有數個縣市傳出農業災情。由於暖冬加上旱災,苗栗的高接梨穗、台中的枇杷、屏東的玉荷包及洋蔥、新竹的水蜜桃等,紛紛被農委會公布為天然災害救助地區。在諸多的報導中,也不乏地區立委跳出來喊聲,要求農委會發現金救助。每逢災損,這已經是必定上演的戲碼。

農業天然災害救助辦法自民國80年頒布以來,已經快要30個年頭,社會大眾對此也不陌生。每當颱風、水災、寒流造成農損時,就會有縣市政府、立委要求發放農損救助的報導。災害救助對於農民的損失而言是有一定的幫助,但發現金對於農業整體產業的發展有助益嗎?本文將分析現金救助的利弊,並且討論除了救助金外,農民還有什麼辦法面對越加詭譎的氣候。

農損救助忙死基層,也救不了農民

農損現金救助是在「社會福利國家」背景下實行的政策。農業易受氣候影響,再加上農家碰到天然災害會危及生產收入,因此才有急難救助現金發放。除此之外,救助金也帶有穩定國家糧食生產的意涵,在天然災害影響農業的狀況下,至少政府還能夠給農業生產者一點點支持,提供從農者復耕的資源。

這麼說來,救助金的性質是「幫助農民度過危難時刻」。然而,這些錢真的能夠幫到農民嗎?其實對損失劇烈者而言,這點救助金根本是杯水車薪,跟災損金額比較起來,完全無法相提並論。而低度農損卻有錢拿,更有失救助的公平性。

從統計數據來看,近15年來,農損平均為每年123億元,現金救助平均每年為31億元。再以最具代表的稻米為例,1公頃僅補助1.8萬,但若當季收成不錯,1公頃的稻米賣超過10萬元也不成問題。總結而言,災損救助金對於農民的幫助實質有限。

 對於農民而言,有錢拿當然好,如果我是農民當然也樂得有錢拿。但現金發放的形式僅僅是消極、被動地面對農業災損,現行的「現金大放送」政策,對於執行單位、農業的發展,其實都沒有好處。

當天然災害發生、農委會一宣布啟動農損補助後,地方公所便進入備戰狀態。受災農民蜂擁至公所辦理登記,而後公所要一一到農地現勘,再交由中央政府發放款項。其中需耗費大量的人力不說,來回的時間也相當可觀。等農民拿到款項時,往往都已經開始下一輪翻地、耕種了!在過去農戶相對貧窮的時代,或許發放現金還有救助的意義存在,但就現在的時空而言,農業跟著時代進化,早已經有不同面貌。配上每逢天災,政治人物便成為農民代言者「夭飽吵」的新聞,「不即時救助金」倒更像是是「天災紅包」罷了。

 不僅救助意味喪失,救助金發放對第一線執行單位的公所來說,更是惡夢一場。除了上述所說要耗費大量人力去執行,公務人員還得要面對災損認定的難題、鄉下的人情義理等等。首先就條文來看:「農民申請救助項目符合本會公告現金救助項目,且經基層公所派員實地勘查認定損失率達20%以上者,始符合現金救助條件。」這20%要怎麼去認定?事實上只能交由基層公務人員心裡的那把尺去看,存在一定的模糊地帶。再來,災損嚴重當然沒有什麼疑義,但當公務人員覺得「這沒有達到救助標準」時,問題就來了,農民開始打電話給鄉長、民意代表施壓,鄉里的人情壓力因此凌駕常理判斷。而對基層公務人員來說,事情還沒結束,因為要核章通過,還得面對農委會派員複查災損的壓力。等複查完後,這場惡夢才算終止。

最後,長年以來災損現金救助的結果,是養成農民救助金的習慣及依賴。每當颱風一來、寒流一凍,大家就期待政府發放救助金。更常聽到許多政治人物用農損補助作喊話籌碼,要求農委會發更多錢。現金救助對農民而言,可能是補足災害的損失,但事實上真的對農業有幫助嗎?真的能夠讓農民種植的時候,考量包含災害、超種等等風險嗎?從這個角度來看,災損救助金大概就像是吃糖果,可能很好吃,也能夠提供一些熱量,但結果只是一直變胖而已。

「農業保險」是面對農業災損更可行的方式

 近年來試辦的「農業保險」,是主動面對氣候變遷的機制。農委會在年初的記者會也表明,希望在今年(108年)完成農業保險專法的立法。那重點來了,農業保險法該怎麼訂,才能建立農業的保險保護網?

 在討論農業保險前,我們先說說為什麼要推動農業保險。面對越來越難以捉摸的氣候變遷,只依靠現金救助的方式補貼農民損失,可以說是非常落後、沒有效率的做法。台灣的農業生產以小型家庭農業為主,由於生產規模小,面對災害的彈性並不大,藉由保險這樣的管理工具,可以移轉生產的風險,提供小農較穩定的收入以及生產環境。跟救助金的方式相比,由於多了「保險」這道程序,農民在種植時也更能評估生產風險,選擇對自己而言最適切的作物栽種。

事實上許多國家(例如加拿大、日本、印度、中國、韓國)早已推動農業保險多年,藉由農業保險的機制,天然災害的損失由農民、國家共同承擔。而台灣?我們面對天災時仍然在吵著發災害救助金,在這之中,農民的角色被國家機器的好意默默抹去。面對氣候變遷,農民可以、也應該做得更多。

 回到台灣的農業保險,就現在試辦的保險方案來看,有幾個特點:1.與民營保險公司合作;2.不同地區採小規模、作物別辦理;3.農民有自由加入之權利。保單的內容則讓人眼花撩亂,依照作物特性設計不同的保單內容,大致有政府災害救助連結型、區域收穫型、收入保障型、風速及降水量參數型四種:

資料來源:作者整理。

從這樣「豐富」的保單設計就可以知道,產業多元、異殊性大,是農業保險的特質。在設計農業保險保單時,要考量作物特性、收成與價格,以及越來越難預估的氣候變遷,本就有一定難度;再加上長年以來發放天然災害救助金,造成農民「受災損有錢拿」的慣性,在沒有風險共同承擔的觀念下,要推動農民的保險更是難上加難。這也是為什麼農委會推動了3年,在107年試辦的保險中,才僅有6.16%的覆蓋率。

農業保險是一個帶有政策意涵的作法,顯然不能與商業保險同一而論,政府必須扮演主導與監督的角色。較可行的運作模式,是成立專責的財團法人,負責管理及維持農業保險的運作。沒有專職基金會加速保險推動,台灣的農業保險只能交由農委會及民間保險公司慢慢摸索,不僅速度緩慢,保險公司在設計保單時也像在踩地雷一樣,不知道哪一天會爆炸。

事實上去年(107)立法委員提出的農業保險專法草案就有提到,未來農業保險法應由中央主管機關設置農業保險基金,負責運作與管理。然而現在中央政府是否有意成立農業保險基金?在現行仍以現金救助為主軸的狀態下,農業保險基金怕是遙遙無期。去年行政院以「投保規模與品項不足」為由,退回農業保險法草案,並且部會協商的結果是:「農作物保險未來達到保費達1億元、保險金額達20億元、保險覆蓋率達10%以上等3門檻」,就可以成立財團法人負責推動保險業務。現今三個門檻有兩個都已經跨過,立法院(108年)上半年的會期仍無任何農業保險法的消息。政府到底有沒有心要推動農業保險?從立法進度便可推知一二。

 要設立可行的農業保險機制不僅缺乏法源依據,台灣長期以來缺乏生產者的資料更是一大障礙。無論是前述討論災害救助勘查的基層耗能,還是現在保險公司設計保單的無所適從,其根本緣由都是政府缺乏農業的生產資料。由於農民並不需要納稅,無法透過稅務了解他們的生產規模與收入,現在的保單設計僅能依靠最末端的價格、產量作為基準。在推動農業保險前,必須要建立更完善的農業資料庫,只有在這個前提下,現代化的保險才有可能推動與存活。

 未來天然災害只會更多,初春乾旱、夏秋颱風、冬天寒害,一次性的現金發放並不會讓農業繼續進步,透過農業保險分擔風險才是正解。台灣的農業保險怎麼走,是否走向救助與保險雙軌制?強迫農民納保與否?都仍待後續討論。最重要的是,這一切一切的前提都建立在法案的通過。

專法,是農業保險實踐的基礎與第一步,台灣的農業是該往前走了!

(作者為台灣農村陣線議題專員。)

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