隨著數位時代來臨，當代生活方式和社會發展體系發生了翻天覆地的變化，人們越來越常運用數據及資料來認識、掌握和指導生活；而各國政府亦積極探索以資料為基礎和以人為本的政策研擬方法，期望以嶄新的治理模式應對數位時代所帶來的挑戰，從而有效改善過往決策選擇總是受制於過去方針的「路徑依賴」（Path Dependence）窠臼。
對此，英國標準協會（British Standard Institution, BSI）於2014年發佈了全球第一個智慧城市框架（Smart City Framework），以幫助城市治理者推廣和落實智慧城市。此後，英國進行了一系列針對智慧城市的探索和努力，由布里斯托大學和布里斯托市議會共同打造的「布里斯托開放中」（Bristol is Open）便是其中一例。他們匯集學術界、英國及歐洲政府部門、以及私營企業的能量來進行學術研究，並推廣應用於能源、空氣質量及交通流量等領域的監測和查詢。
此外，倫敦市政府亦建立了倫敦數據資料庫（London Data Store），並將此資料庫視為數位城市的重要基礎建設，期望透過打造動態的城市數據市場，落實城市治理的雙向互動（由上而下、由下而上），通過城市數據所有參與者所提供資料的能力、天賦和容量，共同應對大倫敦所面臨的各式城市問題，從而於此過程中孵化創新的可能性，轉化成城市動能。
席捲全球的數據浪潮
除英國外，放眼歐洲乃至全球，各國政府都正努力探索如何透過數位工具翻轉傳統治理模式。數據作為數位時代的核心基礎，佔據了極其重要的位置。因此，各國的產業界、政府、學術機構等積極推廣開放數據（Open Data），並致力於確保數據的可靠性和安全性，鼓勵各界機構和人員有效應用數據來進行創新發展。
舉例來說，英國地形測量局（Ordnance Survey, OS）便以開放地理資料（Open GeoData）為概念開啟了一系列計畫，除提供居民免費查看地圖和位置，更促使商業界使用地理空間數據來推動創新，以促進英國經濟發展；荷蘭中央統計局（Statistics Netherlands, CBS）作為國家級單位，提供可靠的統計訊息以深入瞭解社會問題，進而支持公眾探討政策發展。歐盟更於2018年5月正式實施個資法（General Data Protection Regulation, GDPR），規範個人數據及資料的應用和隱私保護，有助於在數位時代下更有效地保護個人隱私和城市安全。
除了上述這些，數位時代的另一個主要觀念是如何詮釋及應用資料。隨著科技突破，視覺化、虛擬實境、人工智慧等新工具讓人們得以更直觀地理解及運用數據。聯合國資助的「永續發展方法網路」（Sustainable Development Solutions Network，SDSN）便將各國的永續發展進程以視覺形式呈現在空間地圖上，幫助聯合國與各國政府及企業等進行永續發展的評估或政策制定。簡言之，整個發展進程無疑是一場觀念（Mindset）的翻轉。
聚焦亞洲，日本正在積極地重新詮釋數據，期望全面匯集資料，並採用更細緻的智慧工具，對社會發展現狀及面臨的問題進行分析，從而制定更有效的發展策略。因此，日本推出了地方創生國家戰略，同時建立情報數據彙集系統，從中央到地方政府、中小型企業及居民，進行全面的推廣和運用。
日本的「RESAS」地方經濟分析系統
日本地方創生國家戰略中，RESAS（Regional Economy Society Analyzing System）情報數據彙集系統是地方創生三支箭中的第一箭，被視為地方創生資料利用的「入口網站」， 將與地區經濟有關的資料呈現為容易理解的地圖或圖表系統，讓政策制定者能朝向「以資料為基礎」來制訂政策（Evidence-Based Policy Making），所有利害關係者能有個共通的語言，不再是靠感覺或經驗判斷。讓地方政府除了能把握現狀，客觀預測未來狀況，也能夠回過頭來檢討政策與預算。同時搭配關鍵績效指標（KPI）及循環式品質管理循環（PDCA），讓政策的價值能有一套穩定客觀的檢討方法。
「我自己有在地方政府工作的經驗，在制定政策與計畫的工作上，大家未必能靈活運用數據。大家不知道地方的主要產業其實一直在喪失競爭力，而公務人員也不知道在地企業到底為地區帶來多大的附加價值。若能善用RESAS，便會有很多不一樣的發現。」2015年時，日本内閣官房地方創生（まち・ひと・しごと創生）本部事務局大數據組早田豪組長闡述了RESAS系統背後的意義。除了盤點那些沒被善用的國家資料外，RESAS還向民間企業統一購置資料，降低地方政府個別購買的成本，包括帝國資料庫、NTTdocomo、導航日本、VISA、Agoop公司等等。
RESAS有地圖顯示功能，一開始提供「產業」、「地域經濟循環」、「農林水產業」、「觀光」、「人口」、「地方政府比較」等6個類別的資訊地圖，部分功能則是地方政府才能使用的「限定選單」。例如，為了讓地方政府能夠善用RESAS來制定產業政策，在「產業地圖」的功能中就多一個「企業別花火圖」，可以從中知道企業分類名單；分類方式有把地區外獲得的收入分配給地區內的「樞紐企業」、創造就業機會及完善就業環境的「雇傭貢獻型企業」、以及通過利益及納稅貢獻地區經濟的「利益貢獻型企業」。
透過這樣的分析，便可以更清楚知道影響地方經濟「地域中堅企業」的名單，讓地方行政部門可以按照名單拜訪，討論如何提升地方的盈利。企業則可以透過「產業別花火圖」客觀把握住不同地方政府間的產業結構關係，創造出政府間政策的合作。另外，若著眼於「附加價值」、「勞動生產性」等核心，地方政府透過可視化的產業「賺錢力分析」圖表，可以藉由「專利分佈地圖」、「產業地圖」來討論產官學合作。
2015年12月，第二次的RESAS系統開發中追加了「地區經濟循環地圖」、「農林水產業地圖」和「觀光地圖」功能。「地區經濟循環地圖」可以從生產、分配、支出三個階段看地區的資金流動方向，從整體經濟型態及金錢流入流出循環來討論改善地區經濟循環的著力點。
「觀光地圖」集結了許多私營企業的大數據，諸如安裝在智慧型手機APP上的GPS數據、手機漫遊數據、目的地檢索等數據，可以了解哪些旅遊目的地是受到注目的。另外，依照NTT docomo的手機漫遊數據，也能夠進行「外國人滯留分析」，了解外國旅客的移動及消費、比較白天和夜間不同國籍的外國人滯留人數、夜間逗留人數以及住宿率。
「外國人消費火花圖」則是以VISA信用卡數據為基礎，掌握赴日外國人的卡別消費額，按都道府縣來表示，把握外國旅人的地方消費行為。另外輔以手機導航時間GPS數據為基礎進行網格分析，以1km和10km為網格單位，顯示外國人的逗留人數，藉此可以分析地區的人氣景點和地區間外國人的移動狀況。如果能善用些觀光數據，便能制定短中長期的觀光策略。例如，非觀光景點透過SNS口碑行銷，可創造短期的人潮；而長期來看則要訂定讓旅人增加停留時間與消費的觀光策略。地方政府與觀光業者可據此開發新的觀光行銷計畫。
擴大公民參與的可能
日本自RESAS發佈以來，不僅是地方政府用來制定戰略，更被居民廣泛使用。政府單位、市民團體和非營利組織開始舉辦RESAS研討會、政策黑客松等學習活動，用系統分析自己居住的地區資料，開始掌握地方遇到的課題、比較全國平均和所處地方的位置，開始用數字說自己地方的故事。此外，政府也開辦了推廣學習RESAS的證照制度，地區的大學還將RESAS活用於必修科目的授課內容，培養學生資訊管理和邏輯思考的能力。
活用RESAS的技能不僅對地方政府員工有益，對金融機關的職員和中小企業診斷員來說，也能强化諮詢能力。而對學生來說，不僅僅以數據資料認識了地區，在求職時也成為一項強而有力的邏輯分析技能。
從全球視角到日本經驗，思索台灣的下一步
於全球都在積極探索數位時代的新觀念和新模式的此時，日本亦透過推動RESAS嘗試建構嶄新的數位治理模式，以因應國家當代挑戰。然而，在日本，政府單位、地方政府以及民間企業對於RESAS這套系統有不同的看法，也有相對應的職責──企業、中央與地方政府對面對資料應該做什麼。
中央政府有必要：
1.檢討地區數據和數據間的相互合作關係
2.將RESAS 推廣至都道府縣單位，用於建置計畫
3.建構RESAS專家認定制度
4.用於編輯大學及高中的講義與授課教材
5.優化RESAS在平板電腦的使用介面
地方政府有必要：
1.促進地方政府的蒐集數據資料與開放
2.促進民間單位蒐集數據資料與開放
3.政府與民間的開放資料合作與網頁混搭
4.以合作為前提多做開放資料
5.導入公務人員研修制度及提高市民的分析能力
民間企業有必要：
1.發展地區的資料銀行功能
2.推廣KPI分析的技能
3.推動地方政府的資料科學培育
4.以合作為基礎的API
5.支持並協助開發者
6.有機會知道善用民間企業數據的好處
7.認知到運用數據資料需要費用且有商業性
換言之，從日本經驗，可以進一步了解數據資料的應用上，需要多面向的長期發展與關注，而公部門、私部門更可扮演積極角色。今年為台灣地方創生元年，更應以嶄新數位觀念形塑及推動地方創生政策，展現後發優勢（Late Mover Advantage），通過智能工具有效整合政府與民間各類統計及空間資訊等，讓台灣雄厚的科技力能透過數據綻放能量，進而協助各級地方政府、企業、民間，共同開啟城鄉發展的創新模式。
（作者陳治維為英國皇家地理學會會士／英國倫敦大學學院客座教授／行政院國家永續發展委員會委員，謝子涵為日本政策研究大學院大學訪問研修生。）
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