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社會住宅推動迄今,居民抗議當地興建社會住宅的報導時有所聞。

其實,台灣「只租不賣」的社會住宅佔所有住房比例,只有不到0.1%,與國際一般5~30%的數據比起來可說微不足道。而台灣房價過高為人詬病,以台北市而言,一個人平均要不吃不喝15年才能買得起房。為什麼立意良好的社會住宅政策,反而會成為抗議的目標呢?

除了將這些抗議居民標籤化為自私、自掃門前雪外,恐怕社會住宅的政策推動方式也有可改進之處。

社會住宅蓋給誰?一切都由政府決定

以台北市為例,2010年時,市長郝龍斌先生提出要在2014年完成興建4,808戶社會住宅的目標,並遴選位於萬華、松山區的二處基地作為試辦。台北市都發局隨即啟動社會住宅興建計畫,直接競圖發包,委託建築師事務所設計。

然而,由於缺乏對都市住宅問題的先期研究、規劃基礎,此試辦案推動的過程中引發了一些爭議。例如:這些地區需要社會住宅嗎?誰來進駐社會住宅?入住條件為何?在對在地居住需求不了解的狀況下,只能由市政府選定基地、設定戶數、制定入住資格,政策推動跟在地缺少連結。

又比如,基地是否是蓋社會住宅的最佳地點?萬華基地上原有多棵大樹,松山基地也有居民提出週邊公園綠地不足,原本是要將這塊地作為公園的。都市綠地空間難得,居民不禁質疑:「為什麼砍樹蓋房子?」

此外,興建社會住宅真是唯一最好的方式嗎?在台北市空屋率比例近1成的狀況下,為什麼有必要興建更多房屋當作社會住宅,而不是去活化舊有閒置建築物?至於早期由政府興建的國民住宅品質不佳,像是松山區國宅有海砂屋問題,萬華區的老舊國宅更新困難,新建的公營社會住宅後續要如何維護?營運管理是否能永續?特別是在台灣現行體制下,政策、預算往往因選舉而難以延續,民眾當然缺乏信心。另一方面,集中興建戶數量大的社會住宅,對人口、周邊交通、學校、社會福利、公共設施承載都會造成影響,政府會有相應配套措施嗎?這也是居民不安的原因之一。

對於民眾的種種疑慮,市政府以社區說明會的形式加以溝通。然而在筆者的參與經驗裡,受限於官方體制,這些說明會多為既定政策的宣導,即使收集了居民的問題,也難有雙向回應。面對反對聲浪,儘管當時台北市政府有「若超過半數居民反對,則不興建社會住宅」之議,花費頗多資源進行電話民意調查,但只收集個別民眾贊成、反對的回覆,缺乏互動、對話,去形成集體的政策想像。

蓋房子之前,何不先聽聽當地區民怎麼說?

反對興建社會住宅的居民,往往是被貼標籤為「歧視者」,被批評「只是擔心弱勢族群進駐影響房價吧!」但事實上,當地民眾是對社會住宅有需求的。

例如松山區有高比例的高齡人口,一名在地的社區規劃師就告訴我,若社會住宅能規劃成老人住宅,並有社會福利設施,服務失智、需要照護的長輩,也許就較能獲得在地支持。而萬華的老舊社區有許多弱勢人口,他們的住宅需要更新、整建,也很需要社會住宅作為中繼的居所。這些居民都有可能是社會住宅的潛在需求者,但在既定政策下,卻沒有被涵蓋。

目前社會住宅的推動方式,是由政府先決定基地、戶數、對象、出租條件,再以各種說服方式讓周邊居民接受。但程序有沒有可能反過來,先針對在地的居住需求做調查呢?也許每個地區的特性不一樣,這樣做才可能因地制宜、對症下藥,打造出符合當地居民需求的社會住宅,從而減少反對的阻力。與其在政策制定後才進行民意調查,倒不如將同樣的資源投入在先期的規劃階段,針對地區民眾的年齡、收入狀況、房屋住宅需求作調查,開闊的去理解居民的需求,作為政策制定的基礎。

而現行制式的官方說明會,也可以互動性較高的民眾參與形式代替,透過展覽、講座、工作坊,帶領民眾思考台灣的居住問題,引進國外的案例,展開想像。讓民眾在這樣的帶領下,走向共同的抉擇。由此過程形成的政策,也會獲得比較多的支持。

社會住宅不只是一棟建築

近年來,台北市、新北市、桃園市、台中市、高雄市都陸續推動社會住宅興建,並有多處完工,往往標榜著綠建築、智慧建築、通用設計、公共設施等特色。優質的建築固然很好,但重點是,社會住宅是否回應在地的居住需求?

社會住宅不應只是找地、發包的營建工程,而必須立基在整體都市住宅政策規劃的基礎上。曾經看過20~30年前,一本省政府住都局對台南市住宅規劃的報告,針對人口趨勢、土地使用、居住需求、住屋現況(形式、屋齡)進行分析,從而對各區提出住宅對策。有的區位採用新建,有的區位採用舊建築活化,需求跟供給互相搭配,這才是根植於在地的住宅政策規劃,而不是一味只追求政策目標下「量」成長的迷思。

未來的社會住宅會怎樣?

2011年住宅法通過後,社會住宅政策逐漸成形。蔡英文總統更提出在2024年全台興建12萬戶社會住宅的目標。展望未來,社會住宅的推動方式應更細膩。我們可以預見這些情況:

社會住宅發展模式將更多元。由政府出資興建、營運的公營住宅,在財務和永續管理上都難以大量複製,因此未來與民間合作的社會住宅應該會越來越普遍。由政府提供地點、輔以稅制等誘因,與民間一起興辦,並媒合社會福利團體營運、管理,這需要軟體面政策的改變、機制的調整與公私部門的協力。

在形式上,除了興建新建築,活化閒置國宅(如伊甸基金會承購大林國宅)、老舊建築物改建(如中和警察宿舍改建為小規模的青年住宅)之外,各縣市也應就地方條件,發展最適合在地的社會住宅模式。

民間、政府、NGO可以有更多合作、互動。社會住宅的推動牽涉到居住文化的轉變、空間的調整、都市區域規劃,不是一蹴可幾。過往台灣社會對於居住問題漠然,對社會住宅陌生甚至污名化,也因此需要對民眾做更多溝通,帶來想像力的解放。例如台北市在松山文創園區舉辦的台北公共住宅展覽,便具有大眾教育的功能。除此之外,透過學界或NGO舉辦較為活潑的講座、工作坊、從事媒體發表,都是重要的媒介,來塑造民眾對於社會住宅的充分認知。

總而言之,社會住宅推動不只是衝數量、蓋房子,作為都市政策的一環,規劃與研究過程不能少,需透過居住調查,因地制宜的回應在地需求,更需要民間的參與,才能發展出永續、多元的社會住宅。

(作者從事規劃、報導,關心生活中的政策議題。)

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