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又是報稅的季節到來。我們的所得稅通常都是上繳給中央政府,而不是我們的家鄉。但在日本,可有不一樣的繳稅方式。

日本「故鄉稅」的政策巧思,不僅可減緩城鄉不均問題,同時也是一種民眾參與式的財稅重分配機制,激發人民對家鄉發展的關懷。城鄉發展不均是全球共同的困境,地方財稅自治與自主普遍成為克服問題的門路,不過這些經驗是否能為台灣的財劃政策帶來正面的改革,就仍待我們彼此共同的努力了。

故鄉稅對台灣城鄉差距課題帶來的啟示

在現今全球資本激烈競奪的情況下,地方也更涉入全球化經濟的市場競爭中,而且國家越來越無法回應瞬息萬變的全球局勢,也無法適時調節城鄉發展不均的態勢。

為了讓資源調配能回應城鄉差距的課題,地方的角色相當重要。一方面可提高財稅政策的自主性與能動性,另一方面則能帶動地方社群參與並改善地方財政與經濟情況,讓地方適時改善資源錯置的問題,並為財稅開源與制度調節負責,更能影響人民更踏實地關心家鄉發展。

日本這幾年熱議的「故鄉稅」就從稅制著手,鼓勵離鄉背井到都市生活的人,可以用繳稅的方式為家鄉盡一份心力。日本稅法規定,人民要向居住地的地方自治團體(市、町、村公所,或都、道、府、縣廳)繳個人住民稅。但因為日本也同時面臨鄉村人口外流到都會區的狀況,許多人來到都會區就業、居住後,所繳的住民稅都流入都會區,也不能回到養育他們成長的鄉村。鄉村地區的公共服務持續支應整體社會發展,卻無法因而得到政府提供的財政支持,在資源需求的處境上也就更加艱難。

因此,日本在2008年創設「故鄉稅」的政策,納稅人可以自由選擇地方自治團體作為繳納的對象,扣掉基本門檻2,000日元後的稅額後,可直接抵免個人住民稅稅額最高達20%。除了自己的家鄉,最多還可選擇5個地方自治團體來繳故鄉稅,讓你的故鄉稅用在其它你心所屬的地方。

除此之外,納稅人還能指定故鄉稅的使用名目,將稅款應用在像是支持推動托育措施、長照服務或是行人交通安全設施等,讓你的稅款能如你所願、直接化作地方發展與振興的助力,雖然離開家鄉,還是能為家鄉的安定宜居盡一份心力。

各地方自治團體往往對捐贈故鄉稅的納稅人回送地方名產作為「回禮」,再加上日本政府在2015年簡便化故鄉稅的行政手續,故鄉稅年年巨量成長。雖然其意義因回禮的操作稍微被模糊了焦點,但是強調人民能自己決定繳稅給誰,可以在一定程度上調節稅收的城鄉分配不均情形。而且,故鄉稅政策更正向帶動日本公民社會關注鄉村地區的發展議題,讓人們意識到鄉村稅收不足與資源稀缺的,並喚起人民對家鄉的關懷。

讓地方擁有更多自主權,可以是多贏的策略

長久以來,我們早已對城鄉發展落差的處境見怪不怪,好像台灣天生的社會樣貌就是如此,而忘記其實在跨入全球化經濟的時代之前,台灣各地都有許多欣欣向榮的小城小鎮,為當地提供各種生活必需的安居條件。在當時,城鄉差距並不是個問題。但過去歷史已經無法重現了,現在我們應該需要做的,是就現實處境來評估解決城鄉落差的可行方案,甚至在現行的制度框架下有什麼新的可能性,並對現在的財劃制度提出反省。

財稅分配不能只有表面的公平,卻未回應鄉村地區是迫於大結構趨勢、才轉變成發展弱勢地區的處境。這聽起來的確是困難的任務,但不是只有台灣才需要面對這個課題。其實不論是已開發國家還是發開中國家,都不得不研議調適政策減緩這個局勢造成的衝擊,各國不同的作法或許能成為我們的借鏡。

日本故鄉稅的政策巧思不只突破原本僵固的稅制體系,更突顯地方財稅自主的重要性。我們發現,本身就擁有地方自治傳統的國家社會,他們的鄉鎮市層級自治團體也更能自主控管及監督財稅措施,因此更有能耐面對經濟全球化帶來的衝擊。以德國來說,地方上的鄉、鎮、市公所不只可以徵收一定比例的所得稅,也擁有營業稅與不動產稅的徵收權,這促成地方自治團體推展在地經濟。地方經濟的振興一方面能提升居民的福祉,帶來居民對地方自治團體施政上的認同,另一方面經濟振興的效益也能直接回饋到鄉、鎮、市、公所的財稅收入。

像是北德濱海地區,就有地方自治團體鼓勵民間興建風力發電場,發電的營業稅收成為鄉鎮公所的重要財源。另外,在南德巴伐利亞邦的財稅政策中,則更積極並持續提高鄉、鎮、市公所的可自主運用財源,包括提高鄉、鎮、市公所得到聯邦政府統籌分配款的比例,或以方案計畫強化邦聯政府對鄉、鎮、市公所的財政支持,強化鄉、鎮、市、公所財政調節機制的透明性與系統化運作,以及策劃邦的總體預算可支應跨鄉鎮市型態之建設措施補助來挹注地方需要等等。

簡而言之,面對經濟全球化,維持確保地方永續經營、城鄉均衡發展的財稅重新分配是首要措施,並要能夠擴展地方自治團體在財稅政策上自主、自立的空間,改變地方自治團體長期仰賴上級單位的習慣,並更進一步讓地方自治團體「為自己負責」,務實地展開地方振興的政策,自己解決地方財政短絀的困境。

台灣是雙倍的城鄉差距?

審視台灣發展的歷程會發現:長期以來鄉村地區不但是支持台灣社會運轉的基礎,戰後更為經濟轉型帶來重大的貢獻。然而,鄉村卻未能因此富足宜居,反倒在近幾十年來持續萎靡衰退,人口也變少了。我們都清楚這些景象背後的緣由是什麼。過去許多人可能為了要就學或就業,不得不離開家鄉,過往鄉村地區欣欣向榮的光景已不如以往。

在現今的社會發展情勢下,要能夠減緩鄉村人口外流都會區的趨勢已經不容易了。但由於人口數一直是地方財政收支劃分的重要指標,城鄉的人口消長會直接衝擊地方的能分配到的補助款,當人們離開,鄉村地區能分配到的公共資源也隨之削減。而營業稅又屬於國稅,無法直接地挹注地方財政支出,也就是說,就算地方政府再怎麼振興在地經濟,創造營收,經濟成果也無法改善地方的財政困境。

但在不同情況裡,有些鄉村地區觀光發展興盛,也可能帶來影響居民生活的外部環境效應。如日月潭風景區雖然有熱絡的觀光產業,但原本以地方居民為主體所規劃的公共服務不但得承擔觀光旺季過量的車潮與人潮,更得吞納觀光客產生大量的垃圾及廢水,遠超過地方公共體系能夠負擔的能量,並一定程度排擠地方居民的生活空間。更糟糕的是,日月潭觀光旅遊業帶來的經濟效益仍然是回歸中央,而不是直接回饋到地方。結果一方面造成地方政府缺乏足夠的財稅收入來補足地方公共服務的缺口,另一方面也讓地方政府的政策作為,與其帶來的稅收回報之間缺乏正向關聯。鄉村就在這個雙倍的城鄉差距中被排除了。

故鄉稅的概念讓人們雖迫於生活壓力離開了家鄉,卻還有機會回饋這個支持他們成長的地方,甚至帶動對家鄉財政的參與。既然納稅也是台灣人民的義務,是否可以創造一些機制,讓人民的付出具體運用在家鄉發展的需求上呢?日本「故鄉稅」的概念,是不是能夠作為構想的開端,能逐步扭轉現在城鄉發展不均衡態勢的契機呢?

面對地方課題的財劃政策改革

台灣財稅改革一直是社會熱議的課題,但這項改革不僅只是針對財政收支劃分法修正,還需要整體性的視野來進行評估與研議,因為影響的層面不僅在財政,更涵蓋地域振興、城鄉均衡與社會發展等不同範疇。

如果考量台灣當前的處境,我們需要讓地方自治團體更能務實面對當地的社會與經濟狀況,了解地方上財政困境的緣由,並發掘出其可能激發地方創生、帶動在地經濟活力的潛在機會,逐步建構符合地方模式的財稅體系。

面對經濟全球化,地方自治團體能保持自主性與彈性,已經是地方永續經營的關鍵。但這也是台灣與他國之間根本上的差異,畢竟現階段台灣財稅制度缺少地方自治的精神,特別在所得稅、營業稅與消費稅主要都是歸為中央,不像日、德把一定比例的所得稅歸為地方,營業稅與消費稅則也都歸為地方。

鄉村的社會發展絕對與都市有同等的價值,但這些原則不能只停在書面文字,勢必要有實際的作為,必要的財政支持更是最基本與實在的做法。因此,考量未來的財劃政策改革,最根本需要解決的是財稅的城鄉均衡,與地方財政自主。也許有機會也能再回到社會發展的層面上,改變人們看待自身社會的觀念,在面對經濟發展的追求時,能意識到我們是擁有多元地域與社群的社會,能夠從彼此的生存與生活需要中,發展出務實的經濟模式,並對自己的家鄉與土地產生更綿密的連結。就讓我們努力地踏出行動的第一步吧!

(作者為副教授、農家子弟、台灣鄉村社會學會學術主任。)

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