圖片來源:天下資料,黃明堂攝。

近來管中閔遴選案引發了許多爭議,所牽涉的若干問題,值得進一步思辨與釐清。

依據教育部編印的《國立大學校長遴選作業參考彙編》,臺灣國立大學校長的產生,曾經歷過三個階段的發展:

第一階段是民國83年1月5日《大學法》修正公布前,國立大學的校長由教育部直接派任。

第二階段是民國83年1月5日《大學法》修正公布後,至94年12月28日以前,國立大學的校長由「二階段遴選」產生,也就是大學校內的遴選委員會選出校長名單,再交由教育部圈選。

第三階段是民國95年12月13日立法院通過大學法修正案後,國立大學的校長改為「一階段遴選」,即由校內遴選委員會選出校長後,由教育部或所屬地方政府聘任。

從國立大學校長的遴選發展來看,教育部在遴選校長時的介入權力,是越來越受到限制的,這也是當初修改《大學法》的用意。

「校長遴選」屬不屬於大學自治?

在管中閔遴選案中,出現的其中一個爭議是:校長遴選屬不屬於大學自治的範圍?

依據大法官釋字第380號,法律保障的學術自由包括研究自由、教學自由與學習自由。為了確保這些自由,大學的組織運作、課程設計、學分制度等等,都有一定的自主性。有人主張,校長遴選機制跟研究、教學、學習自由並不直接相關,故法律沒有保障校長遴選可以獨立於教育部的管轄或監督;也有人提出,大學校長遴選會影響整個校園各方面的運作,包括研究方向、課程設計等,因此是跟研究、教學和學習自由相關的。

依據大法官釋字第626號:「大學自治為憲法第11條講學自由之保障範圍,大學對於教學、研究與學習之事項,享有自治權,其自治事項範圍除內部組織、課程設計、研究內容、學力評鑑、考試規則及畢業條件等外……亦包括入學資格在內,俾大學得藉以篩選學生,維繫學校品質,提升競爭力,並發展特色,實現教育理念。」明確規定大學的內部組織屬於自治事項範圍,而大學遴選機制是大學內部組織的一環,因此應該也屬大學自治的範圍。

教育部是否有權駁回遴選結果?

不過,大學遴選機制屬大學自治的範圍,會衍生出另一個問題:大學自治與法律的關係到底為何?大學是否不受到現有法律的約束?大學遴選校長的過程若不符合程序正義,政府單位是否有權過問?

依據《大學法》第1條:「大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權。」這條法規有一些詮釋空間,有人認為,《大學法》第1條明顯規定大學自治權是必須受到法律的規範。其實,為了保障大學學術自由或自治權而設定的《大學法》,也是法律的產物,大學自治理當受到法律的限制,畢竟「大學自治」不等於「無法無天」。

然而,大學受到法律約束,是否就意味著教育部有權力駁回或拒絕大學校長遴選委員會的遴選結果?謝世民教授在一場座談會中指出,我們不應該搞混兩個命題,大學受到法律約束、大學不是法外之地,並不能推論出教育部有權力駁回或拒絕遴選委員會的遴選結果。

《大學法》第9條說明:「新任公立大學校長之產生,應於現任校長任期屆滿十個月前或因故出缺後二個月內,由學校組成校長遴選委員會,經公開徵求程序遴選出校長後,由教育部或各該所屬地方政府聘任之。」只表示遴選委員會選出校長後,由教育部聘任之,但是並沒有明確說明教育部有權駁回遴選委員會的遴選決定。

若國立大學的遴選過程不符合程序正義或違法,該怎麼辦呢?

在一個法治社會裡,遵從「法治原則」是非常重要的。所謂的「法治原則」,一般可區分為「法律正當程序原則」、「法律保留原則」、「法律(憲法)優越原則」。在管中閔此案中,涉及的應是「法律保留原則」的問題。「法律保留原則」又稱為「積極之依法行政」,重點在於讓行政機關所制定的命令必須有法律為依據。依據中華民國的《中央法規標準法》第5條:「左列事項應以法律定之:一、憲法或法律有明文規定,應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」第6條:「應以法律規定之事項,不得以命令定之。」很明顯的,國家各機關之組織(理當包括教育部)行使或制定的命令,必須有清楚的法律規定。若沒有明確法律條文規定行政機關行使某公權力,則該機關不具有這方面的權力。

如果說教育部沒有權力駁回或拒絕國立大學遴選委員會的決定,那麼可能有人質問:若國立大學的遴選過程不符合程序正義或違法,該怎麼辦呢?

對於這個問題,謝世民教授認為,遴選過程是否不符合程序正義或違法,應當由第三方獨立機構進行裁斷,例如法院。也就是說,在管中閔遴選案裡,即便遴選程序出現重大瑕疵,依據法治原則,教育部也沒有權力駁回,但是我們可以透過行政訴訟,向法院提出控訴。管中閔擔任獨董而沒有事先揭示、涉及與某遴選委員的利益關係,或在大陸兼職等的問題,都可以是法院裁定是否符合程序正義的考量。

當然,也有人可能認為,教育部駁回管中閔的遴選決定,在法律上是站得住腳的──既然《大學法》第9條規定遴選委員會選出校長後由教育部聘任,是否就意味著若遴選過程出現重大瑕疵,教育部有權力不聘任?

在該場座談會的現場,有一位法律系學者提出一個類比:依據程序,立法院通過三讀後交由總統宣布,但若立法院只有通過二讀,總統有權力不宣布這條法案。同樣的,若大學的校長遴選過程出現程序不正義,教育部有權力不聘任通過遴選的人員擔任校長。

對此,謝世民教授認為兩種情形不同,不能相提並論。他擔憂的是,教育部若在管案上有權力駁回遴選決定,很可能會出現「滑坡」的現象:之後行政機關能夠在此案所開的先例上,行使許多法律上沒有明確規定的公權力。這無形中會使政府的權力坐大,對民主國家而言自然不是一件好事。

教育部可以說自己是在行使「公民不服從」嗎?

若說校長的遴選過程出現了重大瑕疵,嚴重程度大到教育部應該在道德立場上拒絕聘任遴選委員會的結果,那麼按照法治精神,這條規定應該列入《大學法》。也許現階段的《大學法》並不完美,需要再修改。

當然,我們還是可以進一步追問:在什麼條件下,教育部在道德上「應該」拒絕聘任遴選委員會遴選出來的人員?這是道德的問題,不是法律的問題。就目前的《大學法》規定來看,若遴選委員會選出校長了,但是教育部拒絕聘任,似乎就沒有遵守《大學法》。

我們知道,在政治上有所謂的「公民不服從」的概念,依據羅爾斯(John Rawls,1921-2002)在《正義論》的界定,公民不服從必須是公開的、非暴力的、出於良心的。問題是,若身分是公僕或行政機關,是否具有不服從法律的正當性呢?即使在某些條件下,公僕或行政機關和一般公民一樣,具有不服從法律的正當性,但就這起管案而言,是否符合這些條件、並足以構成教育部不服從《大學法》的正當性理由呢?

或許有人認為,目前的《大學法》不合理,甚至可能是「惡法」,因此足以讓教育部不服從《大學法》的規定。若然,就會延伸出一個問題:如何判定現階段的《大學法》是不合理的、是惡法?

關於所謂的惡法和公民不服從的問題,德沃金(Ronald Dworkin,1931-2013)提醒了我們:

如果一套公民不服從的理論宣稱說「不去服從不義、愚蠢的法律和決定,我們的所作所為是正確的」,那麼,這套理論是無用的。幾乎所有人都會欣然同意,如果某一項特定的法律和決定非常邪惡,那麼我們當然應該不服從它,但是這樣的同意是毫無價值的,因為在特定具體的情況裡,某一項法律和決定是否非常邪惡,或甚至是否邪惡,大家會不同意。[1]

目前的《大學法》合理與否,一定會存在爭議,更何況公僕或行政機關具有國家法律賦予的公權力、強制力,不能太輕易就不服從現有的法律,即使有,門檻也應該要比一般公民來得高許多。

用管案激發更多思考,培養公民意識

討論至此,我認為在管案中,真正的重點應該放在:教育部駁回或拒絕遴選委員會的遴選決定,是不是有法律的依據?而討論這個問題,《大學法》第9條的規定會是一個關鍵的爭議點。不同的人會有不同的解讀,最終可能還是得依靠大法官釋憲。

最後,我想要思考的是,即便大法官釋憲後,認為教育部沒有權力駁回或拒絕遴選委員會的決定,但我們是否還能透過行政訴訟的司法管道,向法院提控管案的遴選過程不符合程序正義?法院是否會受理這起行政訴訟?即使法院受理了,這起遴選案是否就真的是不符合程序正義呢?程序正義的問題,也是這起爭論的一個重要戰場。 

不管如何,這起管案所引發的與論爭議,所涉及的若干問題,都值得我們關注,同時也是臺灣的立憲民主社會裡,培養公民思辨、參與討論的機會。

(作者為馬來西亞僑生、臺灣女婿,國立中正大學中文所博士候選人,專長領域是中國哲學,對文化、宗教、藝術、歷史等有濃厚的興趣,關心臺灣的主體性、馬來西亞的文化與教育的問題,也注意全球化、跨文化、世界文明等議題。)

     

[1] 謝世民:〈公民不服從〉,收錄於《思想》第25期《在台灣談中華文化》(臺北:聯經出版社,2014),頁10-11。

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