圖片來源:天下資料,王建棟攝。

法治是文明程度的判斷基準,也是我國憲法及司法實務所奉行的基本價值。法治的核心意涵並不僅止於人民應該守法,更重要的是執政者與公權力機關必須為法所拘束。而此規範一切行止之「法」,不僅其本身必須符合規範位階秩序、必須有民主正當性基礎,同時還得經過特定立法程序並以明確之方式表述出來。

在近日的台大校長遴選爭議中,雖各種意見紛陳,可惜多數欠缺嚴謹的法治思考。以下試就主要爭點,提出法學分析:

一、只有法定申報義務,沒有自我揭露義務

事件起點乃「獨董」經歷未於候選人資料表中填報。然面對國家,人民只有法定申報義務,沒有自我揭露義務。不論是私人機構,還是像台大這樣的公務機關,其所欲蒐集之個人資料受個人資料保護法之嚴格限制,必須基於特定目的,並在執行法定職務之必要範圍內(個資法第15條),事先明確告知蒐集目的與個資類別(個資法第8條)。

台大校長遴選委會作業細則第2點第3款規定應備書面資料中,確有規定提交「個人基本資料」;但對於「個人基本資料」應包含哪些內容?卻隻字未提。在校方所擬定的候選人資料表格中有「經歷欄」一欄,僅註明「服務機關名稱、專兼任、職稱或職級、任職起迄年月」。但對於何種性質之兼任經歷應該填列?是有給職或無給職?是學術性或非學術性?是5年內,10年內還是20年內?均未明確規範。

事實上,光是中研院的研究員,除「專任研究員」外,就還有「合聘」、「兼任」及「通訊」等三類研究員。在中研院明確被界定為「合聘研究員」或「通訊研究員」,但就不是「兼任研究員」的人,這項經歷在台大要如何填列?欠缺所欲蒐集個資之「類別」、「性質」與「期間」之明確規範,不僅違反個資法,更無法成為參選人之法定申報義務。

或有謂現行法規僅是「下限」,參選人應以「高道德標準」自我要求,且不能「有違社會觀感」。事實上,法治國之法規範僅有「明確標準」,而無高低之別。立法者於必要時自可升高或降低既定之「明確標準」,但不能漫無標準。不問法定明確標準何在?卻主張主觀道德標準者,就是欲以「人治」取代「法治」;不問法規內容,只問社會觀感者,也不過就是民粹主義的擁護者而已。

二、法定關係與具體事實不同

迴避義務的規範方式是以「法定關係」為原則,「具體事實」為例外:凡是有法所規範應迴避的「特定關係」,如血緣關係、婚姻關係或師生關係等,即有迴避義務,不論二者間是否存有利益或其他可能影響職權行使之事實。反之,在「法定關係」之外,即無迴避義務,除非能舉出不利公正行使職權之「具體事實」。換言之,「獨董與副董」是法所明定不須迴避的「同事關係」,不是也不能成為構成迴避義務的「具體事實」。

諾貝爾文學獎得主巴斯特克納在其小說中說:「只有在二流作品中,人們才會被分成截然不同的兩類,彼此毫不相干。在現實生活中,每件事,每個人,都很複雜地糾結在一起。」在真實世界,人與人之間必然存有多重關係:同一個指導教授所形成的「同門關係」,住在同一大樓同一管委會的「鄰居關係」,參加同一個獅子會或登山社的「同社團關係」,或甚至因同為子女之班級家長代表而成為之「同家長會關係」。只要不屬法定應迴避之「法定關係」範疇,就無迴避義務,除非有其他具體事證。

在一個教師升等案中,已通過升等者事後被舉發其升等著作6名審查委員中,有3名委員與升等人都是同一個工程學會的理事。這種「同理事會關係」是否構成應迴避義務?原審法院混淆「法定關係」與「具體事實」,在欠缺具體事實的情況下,判決本案構成迴避義務,但其見解為最高行政法院所推翻。最高行政法院的判決明確指出:「本件在行政程序中並無當事人申請迴避。原判決認公務員於其執行職務有偏頗之虞,應自行迴避,其理由為何?原判決未予敘明,判決不備理由。……然究該等委員與上訴人有如何之學會理事關係?而此學會理事關係如何得認為該當於「有具體事實足認其執行職務有偏頗之虞」之情形,原判決未敘明,亦屬不備理由。」(最高行政法院107年判字第64號判決)

三、重大明顯瑕疵的認定標準

「瑕疵」與「重大明顯瑕疵」在法律上是完全不同的兩個概念,其法律效果截然不同:瑕疵可以事後補正,但重大明顯瑕疵則導致無效。然而何謂「重大明顯瑕疵」?權威著作稱這類瑕疵「如同寫在額頭上,任何人一望即知」。司法院大法官稱:「所謂明顯,係指事實不待調查即可認定;所謂重大,指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性。」(釋字第499號解釋)

行政程序法例示的重大瑕疵如:處分內容讓「任何人均不能實現」、「構成犯罪」或「違背公序良俗」等(行政程序法第111條)。宣稱遴選結果有重大瑕疵應屬無效,卻又同時主張應設調查小組進行調查者,顯然對於「重大明顯瑕疵」的法律意義有所誤解。

在實務上,教育部公費留考甄選過程中,分成筆試及面試兩階段,前者成績佔總分的82%,後者佔18%。曾有一案筆試成績名列14位得以參加面試者中第一名的考生,經面試後竟逆轉敗。該生事後提起司法救濟,其主張:5名面試委員中的主導委員(因該委員之學術專長即是該考科)與逆轉勝之錄取者乃碩士論文指導關係,且兩人還合著期刊論文,應該迴避。且面試成績明顯偏頗,逆轉敗者的五個面試成績為:75,75,50,65,80,逆轉勝者則為:90,90,90,92,95。最高行政法院在本案判決中指出:因當時法令尚未明確規定指導論文之師生關係必須迴避,故本案雖有程序瑕疵,但並未導致原決定有難以維持其效力之瑕疵。對於評分懸殊問題,核屬個別面試委員專業範圍之判斷事項,非本院所得審究。就算退萬步言,認應迴避,扣除此應迴避委員之成績,仍不改變勝出者之第一名地位。故程序雖不無瑕疵,惟並未影響其結果,原處分尚無應予以撤銷之違法情事。至於原告請求調查此師生之通訊情形,並為言詞辯論,尚無必要。(最高行政法院89年判字第738號判決)

綜上,法院認為在法未明定的情況下,就算有瑕疵,也不導致無效;況且扣除應迴避者,結果並無改變。至於應迴避者如何影響其他委員之給分,不在法院審查之範圍,而原告請求進一步為事實之調查,亦為法院所拒。

四、台大及教育部皆無權推翻遴選委員會之決定

有人請求教育部不予核定遴選決定,有人主張校務會議為校內最高權力機構,有權檢視,甚至得以推翻遴選決定;這些想法對於遴選委員會之法律定位顯有誤解,問題的根源在於不明白校外代表及三席教育部代表的制度意義。

憲法第162條明定全國公私立教育文化機關,依法受國家監督。大法官釋字第380號解釋從憲法第11條的講學自由推衍出「大學自治」的制度性保障,釋字第450號揭示大學享有「自主組織權」。「國家監督」與「大學自治自主」二者如何運作?簡單地說,國家的監督權不得完全掏空大學的自治權,大學的自治權也不能完全排除國家監督權。為了維持「國家監督」與「大學自治」的平衡,才設置具獨立性的遴選委員會。該會既不是教育部的下屬,也不是台大的校內組織,但其決定卻是教育部與台大共同參與作成的共同決定。這就如同教育部訴願委員會由教育部內部人員及部外人士共同組成,其訴願決定就是教育部之決定,教育部不得推翻。

大學法第9條更充分體現此平衡之精神,該條第1項明文規定公立大學遴選會遴選出校長後,由教育部聘任之。同條第4項明文規定私立大學校長經董事會圈選後,報請教育部核准聘任之。正因為教育部沒有事前參與私校校長遴選會,所以才在事後基於監督義務而有「核准權」。反之,公立大學校長遴選,教育部既已事前參與,實踐其監督權,就沒有事後核准與否的問題。公立大學校長遴選會的決定,除其自己在特定條件下(行政程序法第117條)可以改變之外,只有法院可以推翻。

至於其他所有選後才爆發的各類問題,在未經法院確定之前,基於無罪推定原則,都不影響遴選結果。

其實任何競爭都像一場運動競賽,除賽前比賽規則應清楚明確外,參賽者與其支持者更要有揖讓而升下而飲的君子風範與運動家精神。若落敗者皆能主動恭賀勝利者,並公開擁護競賽結果,拒絕參與任何賽後賽;且有影響力的抬轎者願意主動出來安撫挫敗的一方,則所有競爭應都能圓滿落幕。

(作者為台大政治系暨公共事務研究所教授、中央研究院法律學研究所合聘研究員)

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