在台灣西半部鄉間，我們時常看見一塊原本種滿農作物的土地突然填上水泥，並在短短幾天內植入鋼筋結構、鋪上鐵皮外殼，隨後大型機具進駐，它搖身一變成了一間排放廢水、日夜轟鳴、遮擋鄰田陽光影響作物生長的違章工廠。
像這樣農地逐漸被工廠蠶食的場景，地球公民從 2016 年開始，已經盯了整整 10 年。
這場運動之初，在公民團體強力監督下，促使中央政府展現出處理違章工廠問題的決心，訂定了「不准污染、不准新設、不准危害公共安全」的治理方針。2017 年，行政院進一步成立經濟部、內政部及農業部的跨部會小組，發動第一波違章工廠盤查，並大刀闊斧地拆除 16 間違章工廠。
然而這股氣勢並沒有延續下去。由於取締、拆除違章工廠的法定職責還是在地方政府，部分地方政府以財政困難為由，拒絕增加執法人力、編列拆除預算。再加上過去地方政府很少真的狠下心裁罰，在實務上容易變成「罰過一次就算處理過」，對部分工廠而言，反倒像是繳一筆保護費，換取繼續留在農地上生產的權利。裁罰並沒有發揮嚇阻效果，法律形同虛設。從數據上來看，違章數量只增未減，讓社會大眾誤以為公民團體的倡議毫無回音，更讓前線的倡議者陷入深深的無力感之中。
為此，地球公民於 2018 年遠赴日本取經、並產出一份《農地裡的違章工廠──借鏡日本看見台灣》調查報告，為治理違章工廠引進他山之石。2019 年參與《工廠管理輔導法》（《工輔法》）的修法倡議，成功將「新增建違章即報即拆」、「既有違章限期改善並規劃退場機制」寫入執法標準。這也成為一個重要的倡議轉捩點，在新修訂的《工輔法》上路後，地球公民開始從體制外的陳抗者，轉型為關注「如何治理會更好」的制度監督者。
正因違章工廠的治理牽涉經濟部、農業部、內政部國土署等多個主管機關，單一部會難以獨力解決，自 2020 年起，在時任立委洪申翰協助下，公民團體與中央部會開啟平台會議，針對違章工廠處理政策面進行多次對焦，促成跨部會合作，定期公開違法新增建工廠的查處結果、既有工廠的納管進度等，讓治理過程更加透明。
除了走入體制內對話，我們也嘗試用新的方法與技術，並借用民眾的力量掌握農地上的即時消息。2019 年我們與 g0v 零時政府開源社群共同發起的「農地違章工廠回報系統」，為那些受制於鄉里人情、無法承擔吹哨者風險的在地民眾，提供安全、方便且匿名的檢舉管道，同時也慢慢累積我們的倡議資料庫。截至 2026 年 7 月，回報案件數已達 9,022 件，地球公民協助檢舉了 1,048 件。
為了不遺漏任何一間新增建違章工廠，在 2022 年，我們進一步推出「空拍圖比對計畫－大家來找廠」群眾外包網路遊戲，把嚴肅、枯燥的農地變異點比對，轉化為趣味的線上解謎，在短短幾週內便有超過 7,000 人次參與，成功抓出近年違章工廠新增的「重災區」，包含彰化縣福興鄉、台中市神岡區、台南市安定區、高雄市岡山區……等，監察院因此將新增建違章列為重點觀察項目。
這 10 年累積下來的倡議經驗告訴我們，改變正在發生，公務機關從最初的互踢皮球，到中央部會積極設置專案處理，地方政府亦在這幾年內增聘多一倍的查處人力，這些都是倡議在不同階段開花結果的最好證明。而地球公民也在倡議過程中，逐步體悟出一套「預防、處理、治療」三步驟的治理方針。
預防：在鐵皮蓋起前，就先拉起防線
治理農地違章工廠，最核心的關鍵在於遏止新增。如果裁罰與拆除速度趕不上鐵皮長出來的速度，農地只會持續流失。我們必須在源頭做好控管，讓違章工廠連蓋都蓋不起來。
在預防端，我們緊盯內政部國土管理署及城鄉分署的國土利用監測整合資訊網，這套系統使用衛星影像監測技術比對土地利用變化，讓農地上任何風吹草動都一覽無遺。一旦發現農地由綠地轉為水泥鋪面、出現新建物或其他異常，官方系統就會將其標記為「變異點」，大約每 2 週由城鄉分署交由地方鄉鎮區公所派員現勘，確認是否涉及違規使用。
然而，過去這套系統並不如我們想像的平易近人，以往只能看見案件編號與粗略的處理說明，難以辨識變異發生的位置，也無從得知政府是否到場處理。經過我們持續監督與倡議，現行系統已進一步公開土地變異點的地段、土地權屬，以及各縣市政府的最新查處進度。原本封閉在行政機關內的監測資訊，慢慢轉型成為民眾得以追蹤地方執法的公開資料。
同時，我們成功促成經濟部從源頭進行管理，阻斷違章工廠任意興建的可能性，透過台電與台灣自來水公司，督促地方政府在受理農地設施的用水、用電申請時，確實查核其用途，避免業者假借農業設施名義取得水電，行興建工廠之實。
處理：督促地方落實查緝，不能罰過一次就結案
源頭預防能杜絕新患，但對於已經存在的違章工廠、或已被斷水斷電卻仍佔據農地的鐵皮建物，則必須仰賴鐵腕的處理。在這部分，我們將倡議重點放在督促地方政府落實查緝與處分機制，確認責任歸屬，要求政府建立可被檢驗的執法流程。
挑戰地方基層行政的失靈並不是一件容易的事，一間違章工廠從被檢舉到拆除，橫跨經發、農政、地政、都發等多個局處，如何在重重行政關卡之間不被漏接？實務上，當縣市政府接獲檢舉、公所人員到場確認為違章工廠後，經發單位應先依《工輔法》對其裁罰並斷水斷電；此時，工廠因停止生產轉變為「非屬工廠的違規建築」，理應交由地政、都發或農政單位接手裁罰，並勒令恢復農用。若廠主執意不改善，農政單位便應積極展開複查，並由地政單位啟動第二、三輪的連續裁罰，一路罰到廠主改善為止。
然而，過去許多縣市往往在第一輪開罰後便沒有下文。明明有法律依據，地方政府卻長期缺乏標準化的執行流程，包含：多久應複查一次？哪個局處主責？未恢復農用是否應再次斷水電？面對制度出漏洞，近兩年來地球公民將倡議定錨在「連續裁罰」與「複查制度」。
我們認為，若執法僅停留在有開過一次罰單就好，形同讓違法者繳交營運保護費，根本無法遏止違章工廠在農地上瘋長。惟有徹底扭轉消極執法心態，妥善運用既有政策工具進行連續處分，才能有效督促廠主改善違規行為。
治療：重整空間，引導產業適地發展
然而，只有預防與處理，仍不足以回應農地違章工廠長期累積的治理困境。面對歷史遺留下來、具有一定生產需求的既有低污染工廠，政府不能只有取締與拆除，也必須提出合理、可行的遷移與轉型路徑。 如果政策只追求拆除數量，將拆除件數視為治理績效，卻不正視中小企業的生產空間需求，違章工廠並不會因此消失。它們很可能只是從執法較積極的地方，移轉到另一個管制較為鬆散的縣市，在另一塊農地上重新搭起鐵皮廠房。
因此，在治療階段，我們主張中央與地方政府必須共同盤點產業發展需求與土地資源，有計畫地整合零散的違章工廠，並引導其進入適當的產業用地。而這套思維最終仍須落實在實際的國土空間規劃上。
為此，我們參與台中大里夏田與彰化水五金地區的都市計畫審查。在第一線的都市計畫委員會中，我們將重點放在這些新規劃的產業用地區，是否真的能將周邊散落的違章工廠收攏納入治理，而不是以產業發展之名開闢土地，卻放任區外違章工廠繼續在農地上蔓延。
要判斷一項產業用地規劃能否發揮「收攏治理」的效果，至少必須回答幾個問題：土地是否採取「只租不售」，避免公共投入最終轉化為土地炒作利益？是否有效運用納管輔導金 [1] 協助新產業用地區內外的工廠遷移，例如提供低利貸款、搬遷補貼或污染改善設施？規劃單位是否確實向周邊業者說明進駐條件，並調查其遷移意願與實際需求？新產業用地區內的建築、消防、污水與防災標準，是否至少與《工輔法》的改善要求一致，甚至採取更嚴格的公共安全規範？
更重要的是，政府必須建立明確的進駐與退場機制，確保有限的產業用地優先提供給真正需要遷移、且願意改善的既有農地工廠，而不是再次被大型投資者或無實際生產需求的業者占據。唯有將散落的工廠收攏進新產業用地區，補足消防、環污與公共設施，並同步恢復區外農地的完整性，而產業也能在適宜的地方扎根，在完善的配套措施下共好。
從末端圍堵違章個案，到促成一個更好的治理制度
過去，我們習慣用量化的數據來衡量倡議成果，像是：這一年究竟拆除了多少間違章工廠、各縣市政府的查處率多高、這一年有多少間違章工廠被斷水斷電……。這些數字仍然是很重要的指標，但我們更想要企及的，是那些很難一眼看清、卻能影響深遠的治理制度建置，如何根治行政體系的互踢皮球，如何防止制度漏洞在體制裡隨意流竄。
從 2016 走到 2026，地球公民從第一線的回報系統維運、公文檢舉，一步步深入到中央部會的法規修訂、資料公開與跨機關協調整合，這是一場從末端圍堵走向源頭治理的拉力賽，這個體制仍不完美，仍舊充滿著細小的漏洞，地球公民基金會在後續的行動中，將持續緊盯地方政府的「連續裁罰與複查機制」，追蹤各縣市是否只將一次開罰視為結案，並揪出行政消極怠工的縣市首長，監督地方政府落實執法。同時，我們也會持續進入「台中大里夏田」、「彰化水五金」等都市計畫審查第一線，嚴審新闢產業用地的規劃原則與引導工廠進駐機制，避免淪為土地炒作的工具，真正達到「收攏區外違章工廠」的效益。
在這些監督工作以外，也需要更廣泛且持續的公眾協力。當這個社會持續的對違章工廠議題施加關注，並不間斷的回傳農地上的第一手資訊，那麼，每一筆通報便不僅僅只是單一個案，而是得以累積為檢驗行政效能、追蹤制度漏洞，並推動治理改革的扎實證據。
（作者為地球公民基金會議題部專員）
[1] 「納管輔導金」與「營運管理金」係依《工廠管理輔導法》向納管工廠及特登工廠每年收取之規費。前者於申請納管至特登前繳納，後者於取得特定工廠登記後繳納。由工廠所在地之直轄市、縣（市）主管機關（地方政府）收取，其收入專款專用於未登記工廠之管理、輔導及周邊環境公共設施改善（如廢污水處理）。
分享圖文請註明出處，未經本站同意不得轉載
瀏覽次數：110
